PARECER Nº: 58/2013

PROCESSO Nº: 4340/03 – 15º Volume

MENSAGEM Nº: 4041/2013

EMENTA: “REDUZ A ALÍQUOTA DO ISSQN PARA AS ATIVIDADES QUE MENCIONA”.

AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL.

INDEXAÇÃO: ISSQN. REDUÇÃO DE ALÍQUOTA. COMPETÊNCIA LEGIFERANTE DO MUNICÍPIO. INICIATIVA PRIVATIVA DO EXECUTIVO. LEI DE RESPONSABILIDADE FISCAL. OBSERVÂNCIA OBRIGATÓRIA.

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Solicita o Ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Junior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, análise jurídica do Projeto de Lei inserto na Mensagem n° 4041/13, que “Reduz a alíquota do ISSQN para as atividades que menciona”.

Em sua Mensagem, o Prefeito aduz, em síntese:

“Submeto à elevada apreciação dessa Egrégia Câmara o incluso Projeto de Lei que dispõe sobre a Concessão de incentivos tributários que visam o fortalecimento da competitividade da rede produtiva local, através da consolidação local de um polo tecnológico especializado na elaboração de softwares e na prestação de serviços congêneres, tais como análise e desenvolvimento de sistemas, programação, licenciamento ou cessão de direito de uso de programas de computação”.

Em apertada síntese é relatório. Passo a opinar.

A proposição sob análise trata de reduzir de 5% (cinco por cento) para 2% (dois por cento) a alíquota do ISSQN das empresas que desenvolvem as atividades de serviços de informática, instaladas ou que venham a se instalar no município de Juiz de Fora até 31/12/2016.

A competência para o Município legislar sobre Imposto Sobre Serviços de Qualquer Natureza – ISSQN - decorre diretamente da Constituição Federal, em seus artigos 30, III e 156, III.

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;”

“Art. 156 – Compete aos Municípios instituir impostos sobre:

III – Serviços de qualquer natureaza, não compreendidos no art. 155, II, definidos em lei complementar;

Atendendo ao comando constitucional, dispôs a Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora, verbis:

Art. 57. Compete ao Município instituir os seguintes tributos:

(...)

II – imposto sobre serviço de qualquer natureza, não compreendidos no inciso II, do art. 155, da Constituição da República, definidos em lei complementar;

(...)

O Chefe do Executivo, em sua mensagem, justifica que os benefícios que tratam a proposição “O fortalecimento do setor de TI em Juiz de Fora se apresenta como uma solução eficiente destinada à elevação da renda média local. Apresentando uma remuneração salarial superior à média observada no município, a geração líquida de empregos pelo setor de TI tende a reduzir a fuga de mão-de-obra qualificada para outros centros econômicos. Da mesma forma, a possibilidade de atrair investimentos intensivos em capital e tecnologia, contribuirá para diversificar e agragar valor a matriz econômica local¹.

¹ O Decreto nº 10.303, de 24 de junho de 2010, que “Dispõe sobre a adoção de medidas de fortalecimento da estrutura produtiva local e a concomitante agregação de valor e diversificação da matriz econômica do município em face da necessidade da promoção do desenvolvimento sócio-econômico de Juiz de Fora e sua inclusão na relação dos municípios que apresentam melhores indicadores de desenvolvimento do Estado de Minas Gerais”, em seu art. 3º preceitua: Art. 3º A Política de Desenvolvimento Econômico do Município tem como objetivos específicos: (...)IV - estimular a produção científico-tecnológica local e a sua integração econômica com a indústria do conhecimento e da inovação; V - reter a mão-de-obra capacitada e qualificada no município e região através da sua absorção pela rede produtiva local, garantindo a elevação da renda média no município;(...)

A União, através da Lei Complementar nº 116, de 31 de julho de 2003, fixou alíquota máxima de 5% (cinco por cento) para todos os serviços.

Por meio da Emenda nº 37/2002, criou-se a possibilidade de uma lei complementar também disciplinar acerca das alíquotas mínimas do imposto e, até o advento dessa lei complementar, o art. 88, do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias - ADCT, também inserido por essa emenda constitucional, fixou provisoriamente essa alíquota mínima em 2% (dois por cento), com algumas exceções ali estampadas:

Art. 88. Enquanto lei complementar não disciplinar o disposto nos incisos I e III do § 3º do art. 156 da Constituição Federal, o imposto a que se refere o inciso III do caput do mesmo artigo:

I – terá alíquota mínima de dois por cento, exceto para os serviços a que se referem os itens 32, 33 e 34 da Lista de Serviços anexa ao Decreto-lei n. 406, de 31 de dezembro de 1968;

II – não será objeto de concessão de isenções, incentivos e benefícios fiscais, que resulte, direta ou indiretamente, na redução da alíquota mínima estabelecida no inciso I. (destacamos)

Assim, de acordo com o art. 88, do ADCT, os Municípios não poderão fixar uma alíquota do ISSQN inferior a 2%, e nem conceder isenções, incentivos e benefícios fiscais que importem em redução reflexa deste percentual, na carga tributária do prestador de serviço. Portanto, da leitura do art. 1º da proposição em estudo, verifica-se sua obediência ao limite fixado na norma retro transcrita.

A possibilidade alteração de alíquota, mesmo com a declarada intenção de gerar um benefício fiscal, por sua vez, decorre do poder natural de administração orçamentária que é afeto ao Poder Executivo.

Entretanto, cabe lembrar, que trata de iniciativa concorrente para deflagrar o processo legislativo, por isso, não vislumbramos nenhum vício, embora se tratando de matéria tributária, com reflexos orçamentários diretos, por implicar em renúncia de receita.

Nesse sentido, é o entendimento do Colendo Suprermo Tribunal Federal:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 553/2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. DESCONTO NO PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO. BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembléia Legislativa estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04, ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02 2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI nº 724-MC, rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e ADI nº 2.659, rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04. 3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente.

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 553/2000, DO ESTADO DO AMAPÁ. DESCONTO NO PAGAMENTO ANTECIPADO DO IPVA E PARCELAMENTO DO VALOR DEVIDO. BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS. LEI DE INICIATIVA PARLAMENTAR. AUSÊNCIA DE VÍCIO FORMAL. 1. Não ofende o art. 61, § 1º, II, b, da Constituição Federal lei oriunda de projeto elaborado na Assembleia Legislativa estadual que trate sobre matéria tributária, uma vez que a aplicação deste dispositivo está circunscrita às iniciativas privativas do Chefe do Poder Executivo Federal na órbita exclusiva dos territórios federais. Precedentes: ADI nº 2.724, rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 02.04.04, ADI nº 2.304, rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 15.12.2000 e ADI nº 2.599-MC, rel. Min. Moreira Alves, DJ 13.12.02. 2. A reserva de iniciativa prevista no art. 165, II da Carta Magna, por referir-se a normas concernentes às diretrizes orçamentárias, não se aplica a normas que tratam de direito tributário, como são aquelas que concedem benefícios fiscais. Precedentes: ADI nº 724-MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 27.04.01 e ADI nº 2.659, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ de 06.02.04. 3. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga improcedente”.

Lado outro, de acordo com o disposto na Lei Complementar nº 101/2000, também conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), é cabível a concessão de benefícios tributários, mesmos que estes impliquem em renúncia de receita, desde que:

a) o benefício ou incentivo esteja acompanhado de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que for iniciar sua vigência e nos dois seguintes;

b) a criação do benefício ou incentivo atenda ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias;

c) o incentivo ou benefício seja considerado na estimativa da receita da Lei Orçamentária (art. 5º, II), na forma do art. 12 da LRF, devendo o Poder Público demonstrar que tais incentivos ou benefícios não afetarão as metas de resultado previstas no anexo de Metas Fiscais da LDO (art. 4º, § 2º, V); ou

d) a concessão do benefício ou incentivo esteja acompanhada de medidas de compensação (para o exercício em que iniciar sua vigência e nos dois seguintes) por meio de aumento de receita proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Confiram-se, a propósito, os artigos 4º, § 2º, V; 5º, II e 14 da LRF:

Art. 4º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

(...)

§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2º O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

(...)

Art. 5º O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar:

(...)

II - será acompanhado do documento a que se refere o § 6º do art. 165 da Constituição, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado;

(...)

Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois seguintes, atender o disposto na lei de diretrizes orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:

I – demonstração pelo proponente de que a renúncia foi considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 12, e de que não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias;

II – estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no caput, por meio do instrumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 1.º A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado. (destacamos)

Contudo, da análise do projeto em comento, verifica-se que efetivamente ele importará na diminuição da receita tributária municipal, embora o autor, em sua justificativa, assevera que “Caso a equalização fiscal promova um aumento da produtividade do trabalhador juizforano para 50% da produtividade do trabalhador nacional, espera-se um acréscimo na receita do município da ordem de R$ 210.915,30, (...)”.

Convém salientar que, em se tratando de renúncia de receita, nota-se que o projeto de lei em comento não observa as diretrizes postuladas na Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal. A partir da vigência do referido diploma legal, qualquer proposta, versando sobre a concessão de incentivos fiscais, da qual decorra renúncia de receita, deverá estar acompanhada de estimativa de impacto orçamentário e financeiro no exercício em que deva iniciar a sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na Lei de Diretrizes Orçamentárias e demonstrar que a renúncia atende a, pelo menos, uma das seguintes condições: esteja considerada na estimativa de receita da lei orçamentária e não afete as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da Lei de Diretrizes Orçamentárias, ou que seja compensada por meio do aumento de receita proveniente de elevação de alíquotas, da ampliação da base de cálculo, da majoração ou criação de tributo ou contribuição.

Da conceituada editora NDJ, in Suplemento Informativo dos Boletins, Ano III, 2º Suplemento, Fevereiro/2011, p.10, ao responder a “Questões Objetivas de Direito”, a seguinte explanação:

RENÚNCIA DE RECEITA. PROJETO DE LEI. IPTU. PAGAMENTO A VISTA. DESCONTO PARA OS CONTRIBUINTES. Determinado projeto de lei propõe desconto para os contribuintes que fizerem o pagamento do IPTU a vista. Como não se contempla nenhuma forma de compensação dessa receita, poderá o Legislativo aprová-lo sem que haja afronta à Lei de Responsabilidade Fiscal?

O desconto de tributo para pagamento a vista causaria, em tese, diminuição nos valores legalmente devidos pelos contribuintes. Com a utilização do referido benefício, haveria frustração da estimativa anteriormente prevista para a arrecadação dos créditos tributários.

Dessa forma, em se tratando de uma benesse tributária aos contribuintes, ter-se-ia uma espécie de renúncia de receita, conforme preconiza o art. 14, §1º, da Lei de Responsabilidade Fiscal – LRF.

Ao tratar de leis municipais específicas que estabelecem “benefícios” aos contribuintes com vista a receber o pagamento de tributo vencido, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná (Protocolo nº 299.088/00-TC) assim se posicionou:

“De todo modo, parece não haver dúvidas que os abatimentos outorgados caracterizam-se como renúncia de receita, eis que, em última análise, não se confirma a entrada de recursos prevista no orçamento (receita tributária e receita de dívida ativa), podendo comprometer o equilíbrio fiscal (Boletim de Direito Municipal – BDM nº 12/01, p. 908).

Portanto, a concessão de benefícios fiscais pretendida constitui-se em renúncia de receita e, por essa razão, somente poderá ocorrer se houver compatibilidade com os preceitos insertos no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal. (...)

Depreende-se do art. 14 da Lei Complementar nº 101/00 que as exigências do caput são obrigatórias a as do incs. I e II, alternativas, isto é, o titular da iniciativa legislativa tem a faculdade de adotar uma ou outra.

Quando o ente tributante competente (no caso o Município) altera as condições de pagamento de determinada exação por meio de anistia, que nada mais é do que a exclusão do crédito tributário relativo a penalidades, prevista no art. 175, inc. II, do Código Tributário Nacional, a exemplo de “multa e juros de mora”, e por meio da remissão (desconto sobre o principal corrigido monetariamente), ora prevista no art. 172 do CTN, tais condutas repercutem na sua receita tributária, de modo que implicam “renúncia de receita”, tendo em vista a repercussão no quantum debeatur.

Assim, a adoção dessas práticas, por configurarem renúncia de receita, nos moldes do §1º do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, somente poderá ocorrer se houver compatibilidade com os preceitos insertos no mencionado art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Se o presente projeto de lei não estiver acompanhado de todas essas cautelas, não poderá prosperar, sob pena de configurar renúncia ilegal de receita. (destacamos)

Assim, para que seja viável e legítima a concessão do benefício tributário, mister se faz, por força do dispositivo supramencionado, que esta renúncia seja considerada na estimativa de receita da lei orçamentária, na forma do art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal, e que ela não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo próprio da lei de diretrizes orçamentárias (inciso I) ou, ainda, estar acompanhada de medidas de compensação de aumento de receita (inciso II).

Tal exigência advém, ainda, da própria Lei nº 12.680, de 20 de outubro de 2012, que estabelece as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2013.

A propósito, confira-se:

Art. 49. Qualquer projeto de lei que conceda ou amplie incentivos ou benefícios de natureza tributária, que importem em renúncia de receita e que gere efeitos sobre a receita estimada para o orçamento do ano de 2013, além de atender ao interesse público, deverá estar acompanhado:

I - da estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar sua vigência e nos dois subsequentes;

II - da medida de compensação, no exercício em que deva iniciar sua vigência de renúncia e nos dois subsequentes, por meio de aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração, criação de tributo ou contribuição.

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, embasado nas disposições constitucionais, legais, doutrinárias e jurisprudenciais apresentadas, concluímos que embora presentes a competência legiferante do Município e a iniciativa concorrente para tratar de matéria tributária, para que a proposição possa seguir sua regular tramitação nesta Casa Legislativa, o Chefe do Executivo deverá instruí-la com a documentação necessária, prevista no art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00) e no artigo 49 da Lei de Diretrizes Orçamentárias (Lei Municipal nº 12.680/12).

Importante esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.²

² Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 18 de junho de 2013.