RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, parecer a respeito da Mensagem nº 4034/2013, de autoria do Executivo Municipal, que “PRORROGA PRAZO DE VIGÊNCIA DA LEI Nº 12.111, DE 03 DE SETEMBRO DE 2010, ALTERADA PELA LEI Nº 12.186, DE 21 DE DEZEMBRO DE 2010, PELA LEI N° 12.357, DE 16 DE SETEMBRO DE 2011, PELA LEI N° 12.552, DE 16 DE MAIO DE 2012 E PELA LEI N° 12.580, DE 29 DE MAIO DE 2012.”.

O Sr. Prefeito, em sua justificativa explana:

“Tenho a honra de submeter à elevada consideração dessa Egrégia Câmara Municipal de Juiz de Fora a presente proposição, que tem por escopo prorrogar até 30 de abril de 2015, a vigência da Lei n° 12.111, de 03 de setembro de 2010, já alterada pela lei nº 12.186, de 21 de dezembro de 2010, pela lei n° 12.357, de 16 de setembro de 2011, pela lei n° 12.552, de 16 de maio de 2012.

Tal medida mostra-se compatível com a política do Município de Juiz de Fora de buscar remunerar dignamente as atividades exercidas pelos médicos que laboram no Setor de Urgência e Emergência, da Secretaria de Saúde do Município.

Decorrendo, daí, a necessidade da manutenção da remuneração respectiva, com a devida prorrogação do prazo que garante a efetividade do piso salarial atual até 30/04/2013.

Estas são, em síntese, as razões para a apresentação do presente Projeto, rogando a V. Exa., nos termos do art. 38, “caput” da Lei Orgânica do Município, atribuir a necessária urgência em sua tramitação, tendo em vista o relevante interesse público de que se reveste a matéria.”.

É o breve relatório.

Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

No que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Art. 171. Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

(...)

No entendimento deste Procurador, interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do município e de seus munícipes.

Cabe registrar ainda que, com a Constituição Federal de 1988 o Município atingiu um grau de importância impensável nos sistemas constitucionais anteriores. Não há dúvida de que ao Município foi atribuída uma ampla competência legislativa.

A forma de definição da competência do Município foi diversa da utilizada para prever as competências dos Estados e da União. Enquanto para Estados e União foram definidas as matérias a serem objeto de legislação, para os Municípios foi prevista uma competência genérica para "legislar sobre assuntos de interesse local" e "suplementar a legislação federal e a estadual no que couber".

Interesse local é um conceito complexo, que só pode ser definido tendo em vista a situação concreta, pois para cada local se terá um rol diferente de assuntos assim classificados.

Nos ensinamentos de nossos indiscutíveis doutrinadores administrativistas, podemos destacar os seguintes:

HELY LOPES MEIRELLES, in, Direito Municipal Brasileiro, Editora Malheiros:

“O assunto de interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município, mas aquele que predominantemente afeta à população do lugar. em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância. Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e o Município (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc; regulamentos sanitários municipais".

JOSÉ NILO DE CASTRO, Direito Municipal Positivo, Editora Del Rey:

“Não se pode, a nosso ver, excluir matérias do rol dos temas a serem legislados pelo Município. A fórmula à qual recorreu o Constituinte revela que sempre que prevalecer um interesse do local o Município poderá editar sua própria lei, independentemente da matéria ter sido atribuída à competência legislativa de outro entre da Federação.”.

MANOEL GONÇALVES FERREIRA FILHO, in, Curso de Direito Constitucional, Editora Saraiva:

“Com relação à competência municipal, importante destacar que o legislador constituinte optou por enumerar num mesmo artigo - artigo 30 - as competências legislativas e materiais, abandonando a técnica de separar essas modalidades em artigos diferentes. O presente estudo assume, contudo, a proposta de abordar as competências legislativas dos incisos I e II do art. 30. A respeito do inciso I do art. 30 (Compete aos Municípios legislar sobre assunto de interesse local), observa-se que, desde a Constituição de 1934 (art. 13, caput), atribuía-se ao Município a competência legislativa nas matérias de peculiar interesse.”.

MICHEL TEMER, in, Elementos de Direito Constitucional, Editora Malheiros:

“A doutrina e jurisprudência ao tempo da Constituição anterior, pacificaram no dizer que é de peculiar interesse aquele em que predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. Peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse.”.

Assim, podemos concluir que quanto a competência legislativa, não há óbice legal para o prosseguimento do projeto em tela.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, não se vislumbra nenhum vício no presente Projeto de Lei, uma vez que o objeto da proposição sob análise se enquadra dentre as hipóteses elencadas no artigo 36 da Lei Orgânica Municipal, que trata das matérias de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo Municipal, verbis:

“Art. 36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I - criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estruturação, atribuição e extinção das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta;”.

Portanto, o processo de criação de cargos e funções gratificadas na administração pública municipal, assim como a estruturação e atribuição de seus órgãos, traduz matéria que se insere, por efeito de sua natureza, na esfera de exclusiva iniciativa do Poder Executivo, diante da reserva legal preconizada no art. 36 da Lei Orgânica Municipal e no consagrado princípio da separação dos Poderes pela Constituição Federal, cabendo ao Chefe do Executivo organizar a sua estrutura administrativa.

Nesta seara de entendimento, é a lição do mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 13ª edição, Malheiros, página 587, verbis:

“As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.”

Também o E. Tribunal de Justiça de Minas Gerais assim entende:

“Número do processo: 1.0000.07.456364-4/000(2)

Relator: KILDARE CARVALHO

Data do Julgamento: 24/09/2008

Data da Publicação: 10/10/2008

Ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA - REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVO - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - INICIATIVA DE LEI - MATÉRIA TRIBUTÁRIA - COMPETÊNCIA CONCORRENTE - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, ORÇAMENTO, SERVIÇOS PÚBLICOS, PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SIMETRIA COM O CENTRO E DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Compete exclusivamente ao Chefe do Executivo iniciar os projetos de lei sobre organização administrativa, orçamento, serviços públicos e pessoal da administração, excluída a matéria tributária de iniciativa concorrente. A Emenda à Lei Orgânica Municipal que revoga norma de competência privativa do Prefeito implica subtração de competência legislativa e afronta aos princípios da simetria com o centro e da harmonia e independência dos Poderes. Julga-se parcialmente procedente a ação.”.

Presentes, pois, estão a competência e a iniciativa, sem qualquer óbice legal.

Sem querermos adentrar no mérito, necessário destacar que quanto à legalidade da prorrogação pretendida, esta se faz presente, vez que a Lei n° 12.111/2010 já foi prorrogada anteriormente pelas Leis n° 12.186/2010; 12.357/11; 12.552/12 e 12.580/12. Mais uma vez, através do Projeto de Lei em comento, propõe o Executivo a prorrogação da Lei n° 12.111/2010 até 30 de abril de 2015, ou seja, respeitou-se as respectivas datas.

Ademais, vislumbra-se ainda no Processo a apresentação do impacto financeiro (fls.212), e a declaração do ordenador de despesa (fls.213), o qual declara expressamente que a proposição em comento “atendem ao disposto na Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 (LRF)”, e que “tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual - LOA e compatibilidade com o Plano Plurianual - PPA e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO.”.

Assim, estando a presente proposição em consonância com a legislação vigente, inclusive quanto à despesa exigida pela LRF, conforme afirmado pelo Executivo, não se vislumbra óbice legal ao seu prosseguimento.

Entretanto, no que tange à repercussão da matéria em relação às finanças municipais, e por se tratar de assunto relacionado com receita municipal e planejamento orçamentário-financeiro, no qual envolve conhecimentos específicos sobre contabilidade pública e gestão fiscal, os dados constantes na Mensagem não nos permite, em face da Lei Complementar nº 101/00, a análise do impacto financeiro da despesa de pessoal a ser aumentada (apesar de estar afirmado que o aumento de despesa possui adequação orçamentária e financeira com as legislações orçamentárias), ao passo em que falece este setor de conhecimento técnico para proceder à avaliação dos reflexos financeiros do projeto de lei em tela.

PARECER

Ex positis, sem adentrarmos no mérito da proposição, sendo a matéria de competência municipal e não havendo vício de iniciativa, o Projeto de Lei é CONSTITUCIONAL e LEGAL.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei.

Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO – STF).

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 06 de maio de 2013.