I. RELATÓRIO

Solicita-nos o ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, análise jurídica do Projeto de Lei nº 58/2013, de autoria da Mesa Diretora, que “altera dispositivos da Lei nº 9.709, de 18 de janeiro de 2000 que ‘dispõe sobre a estrutura organizacional da Câmara Municipal e dá outras providências’, Lei nº 9.650, de 25 de novembro de 1999 que ‘dispõe sobre a organização do plano de cargos, carreiras e vencimentos dos servidores da Câmara Municipal de Juiz de Fora’ e dá outras providências”.

Na justificativa, os membros da Mesa Diretora argumentam o que segue:

A previsão legal de criação de funções de confiança de Supervisão de Serviços de Formação para a Cidadania e Diagnóstico Social, de Serviços de Assessoramento e das Atividades da Escola do Legislativo de Juiz de Fora, de Serviços de Atendimento Procedimentos e Rotinas Internas e de Assessoramento e Atividades de Planejamento Orçamentário visa não só a melhor definição de funções importantes e relevantes para o desenvolvimento eficiente e eficaz dos respectivos setores em suas áreas de atuação, mas também e principalmente os serviços prestados pela Câmara Municipal.

Há melhoria das condições remuneratórias dos servidores de carreira desta Casa Legislativa e que integram a classe de provimento efetivo e/ou classe de cargos a ser extinta quando vagar, com condições técnicas de serem designados para exercerem funções de maiores responsabilidades.

Objetiva-se a criação de cargos em comissão, de livre nomeação e exoneração, de SubChefes e Assessores, com atribuições específicas e especiais de assessoramento, mediante experiência ou especialização comprovada, para atuação eficiente e eficaz no Poder Legislativo.

Com a reestruturação cria-se a nova Divisão de Arquivo e Registros Processuais para organização geral de todos os processos do Legislativo, com controle cada vez mais efetivo desse controle e alterando a denominação de outras Divisões, com definição de atribuições mais específicas e objetivas para a Divisão de Acompanhamento do Processo Legislativo, com evidência de Serviços nas Divisões de Áudio e Imagem, Tecnologia de Informação e Diretoria Administrativa, para melhor acompanhamento e controle interno, bem como traz alterações de atribuições em várias Divisões e acréscimo de algumas objetivando maior clareza e precisão na execução, a garantir eficaz controle e integração interna dos setores e órgãos administrativos da Câmara Municipal.

O Projeto de Lei incluso, após avaliações orçamentárias, financeiras e contábeis, conforme o anexo impacto orçamentário-financeiro realizado pelas Divisões de Programação e Liquidação de Despesa e Contabilidade da Câmara Municipal demonstra o devido planejamento fiscal, com previsões orçamentárias e financeiras próprias do Poder Legislativo, em compatibilidade aos seus limites legais e constitucionais de pessoal e folha de pagamento.

É o relatório. Passo a opinar.

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II. FUNDAMENTAÇÃO

A vertente proposição visa a reestruturação organizacional da Câmara Municipal, criação de cargos efetivos, em comissão e funções de confiança, recompondo a remuneração com reajuste e ganho real para os servidores lotados nesta Casa Legislativa, com extensão aos inativos e pensionistas do Legislativo.

No tocante à competência legiferante do Município, o presente projeto acha-se amparado pelos artigos 30, I da Constituição da República, 171, I, da Constituição do Estado de Minas Gerais e 5º da Lei Orgânica do Município, por tratar de matéria de interesse eminentemente local.

HELY LOPES MEIRELLES explica o conteúdo de interesse local do seguinte modo:

(...) o interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância.

Nesse aspecto, inquestionável a competência do município de Juiz de Fora para a regulamentação pretendida pelo projeto de lei em tela, haja vista a predominância do interesse municipal acerca da matéria tratada na proposição.

No tocante à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, verifica-se que não há vício, uma vez que cabe à Câmara Municipal, privativamente, dispor sobre sua organização interna, conforme assevera o art. 27, inciso III, da Lei Orgânica Municipal, verbis:

Art. 27. Compete privativamente, à Câmara Municipal, exercer as seguintes atribuições, dentre outras:

(...)

III – organizar os seus serviços administrativos, prover os cargos e designar as funções respectivas;

IV – propor a criação ou a extinção dos cargos e funções de seus serviços administrativos e a fixação e a alteração da respectiva remuneração;

(...)

Prosseguindo na análise, insta ressaltar que são de iniciativa da Mesa da Câmara os projetos de organização de seus serviços, criação de cargos e respectiva remuneração, a teor do disposto no art. 15, § 1º e inciso III, do Regimento Interno da Câmara Municipal, verbis:

Art. 15. A Mesa Diretora é órgão colegiado e decidirá sempre pela maioria dos seus membros.

§1º Além das atribuições consignadas neste Regimento ou dele implicitamente resultantes, compete à Mesa Diretora a direção dos trabalhos legislativos e dos serviços administrativos da Câmara Municipal e especialmente:

(...)

III – propor ao Plenário projetos que criem, alterem e extingam cargos ou funções da Câmara Municipal, bem como a fixação da respectiva remuneração, observadas as determinações constitucionais e legais;

(...)

Portanto, verifica-se que o presente projeto encontra respaldo na Lei Orgânica Municipal e no Regimento Interno da Câmara Municipal, vez que sua iniciativa partiu da Mesa Diretora desta Casa Legislativa.

Há que se considerar, por fim, a aplicabilidade da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, mais conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece a necessidade de impacto orçamentário-financeiro, nos termos dos arts. 15, 16 e 17, verbis:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º - Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º - Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º - Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º - A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5° - A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2°, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º - O disposto no § 1° não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

Tal exigência advém, ainda, da própria Lei nº 12.680, de 19 de outubro de 2012, que estabelece as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2013.

Confira-se, a propósito:

Art. 28. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento de despesa observará o disposto nos arts. 16 e 17 da Lei Complementar nº 101, de 2000, sendo que será considerada como despesa irrelevante, para fins de aplicação dos referidos artigos, aquela cujo valor não ultrapasse o limite fixado nos incisos I e II, do art. 24, da Lei nº 8666/93, com suas alterações posteriores.

(...)

Art. 44. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreira, bem como as admissões de pessoal, a qualquer título, só poderão ser efetivadas se houver prévia dotação orçamentária e financeira suficiente igual ou superior à metade do impacto orçamentário-financeiro anualizado, obedecidos os limites constitucionais vigentes, bem como o disposto nas Leis nº 10.000, de 2001 e nº 10.001, de 2001, e na Lei Complementar nº 101, de 2000 no que couber.

Com efeito, consta às fls. 122/123 dos autos, estimativa do impacto orçamentário-financeiro para acobertar as despesas decorrentes da pretensa lei e declaração do ordenador de despesa de que “a despesa tem adequação orçamentária e financeira conforme Lei Orçamentária Anual/2013 e compatibilidade com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias”.

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III. CONCLUSÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da matéria, arrimados nas disposições constitucionais e legais apresentadas, concluímos que o projeto de lei é legal e constitucional, por tratar de matéria afeta à competência legiferante do Município, de iniciativa privativa da Mesa da Câmara Municipal e que atende às exigências da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC nº 101, de 2001).

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. HELY LOPES MEIRELLES, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, leciona:

O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.

Nesse sentido é o posicionamento do Supremo Tribunal Federal que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 7 de maio de 2013.