I. RELATÓRIO.

Solicita - nos o ilustre Vereador Noraldino, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, parecer jurídico acerca da constitucionalidade e da legalidade do Projeto de Lei nº 27/2013, de autoria do nobre Vereador Cido, que “dispõe sobre a instituição de uma política de incentivo à doação voluntária de sangue no Município de Juiz de Fora, e da outras providências”.

Em síntese, o autor justifica que são inúmeros os tratamentos que demandam o emprego de sangue humano, tanto nas cirurgias traumáticas quanto nos tratamentos não invasivos.

A isenção nas taxas de inscrição dos concursos públicos do Município de Juiz de Fora e uma forma, ainda que de impacto restrito, de política afirmativa.

É o breve relatório. Passo a opinar.

II. FUNDAMENTAÇÃO.

No que concerne à competência municipal sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Constituição Estadual:

“Art. 171 – Ao Município compete legislar:

I – sobre assuntos de interesse local, notadamente:”

Por interesse local entende-se:

“todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

A competência do Município, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual.

Ressalta-se que a matéria objeto da presente proposição tem um grande alcance social, pois, poderá propiciar o aumento no registro de doadores com maior participação dos munícipes.

No que tange à competência para deflagrar o processo legislativo no Município, entendemos, s.m.j., que não há óbice, posto que a matéria tratada na proposição em comento não está inserida na Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora como de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, estabelecendo os artigos 10 e 36, as exceções à competência concorrente, verbis:

“Art. 10. Os projetos de lei sobre alienação de bens imóveis do Município, bem como os referentes a empréstimos dos mesmos, são de iniciativa do Prefeito.”

“Art. 36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I – criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

II – servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III – criação, estruturação, atribuição e extinção das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta;

IV – plano plurianual;

V – diretrizes orçamentárias;

VI – orçamento anual;

VII – autorização para abertura de crédito adicional ou concessão de auxílios, prêmios e subvenções.”

Corroborando o alegado, os ensinamentos do mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 13ª edição, Malheiros, página 587:

“Vale ressaltar que essa competência do Município para legislar ´sobre assuntos de interesse local´ bem como a de ´suplementar a legislação federal e estadual no que couber´- ou seja, em assuntos em que predomine o interesse local – ampliam significativamente a atuação legislativa da Câmara de Vereadores.

(...)

Leis de iniciativa da Câmara, ou mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.” (negrito nosso)

Desta feita, compete à Câmara Municipal, precipuamente, exercer a função de legislar. No exercício desta função legislativa, que é exercida com a participação do Prefeito, ela legisla sobre matérias de competência do Município. Por meio dela se estabelecem, como todos sabem, as leis municipais, e se cumpre, no âmbito local, o princípio da legalidade a que se submete a Administração.

Assim, a função legislativa da Câmara Municipal estende-se, via de regra, a todos os assuntos e matérias de competência do município. Diz-se que é, via de regra, estendida a todas as matérias porque a lei, excepcionalmente, reserva ao Executivo a iniciativa exclusiva sobre determinados assuntos, sobretudo àqueles que dizem respeito ao seu interesse preponderante, como atribuições e estruturação de órgãos da Administração, servidores em geral, alienação de patrimônio público e matérias orçamentárias (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais).

Destarte, extrai-se da leitura dos dispositivos da Lei Orgânica Municipal que não há impedimento de ordem legal que restrinja o Legislativo de propor projetos que versem sobre a matéria em comento.

Sobre a proposta apresentada pelo Ilustre Vereador, sem a pretensão de adentrarmos no mérito, é oportuno fazer alguns apontamentos.

Doação de sangue é o processo pelo qual, um doador voluntário tem seu sangue coletado para armazenamento em um banco de sangue, ou hemocentro para um uso subsequente em uma transfusão de sangue. Trata-se de um processo de fundamental importância para o funcionamento de um hospital ou centro de saúde.

Todos os procedimentos médicos que demandam transfusão de sangue, precisam dispor de um fornecimento regular e seguro deste elemento. Daí a importância de se manter sempre abastecidos os bancos de sangue por meio das doações, que não engrossam nem afinam o sangue do doador.

A coleta de sangue para doação consiste na retirada de cerca de 450ml de sangue, através do uso de material descartável, de uso único e estéril. O tempo de permanência do doador no Banco de Sangue, incluindo coleta e triagem, é de aproximadamente 12 minutos.

A lei nº 10.205, de 21 de março de 2001, regulamenta o §4º do art. 199 da Constituição Federal, relativo à coleta, processamento, estocagem, distribuição e aplicação do sangue, seus componentes e derivados e estabelece o ordenamento institucional indispensável à execução adequada dessas atividades.

Há ainda a lei federal nº 1.075, de 27 de março de 1950, que permite que a doação de sangue seja incluída na folha de serviço de funcionário público civil ou militar e que, não se enquadrando nestas categorias, que o doador seja incluído entre os que prestam serviços relevantes à sociedade e à Pátria.

Ressalta-se que a matéria objeto da presente proposição tem o intuito nobre e constitucional, de incentivar a doação de sangue, ficando isento de pagamento de taxas em concurso público realizado pelo Município de Juiz de Fora, aquele que comprovar a doação ao menos duas vezes no período de um ano antes da inscrição no respectivo concurso.

Corroborando o alegado, julgados do E. Supremo Tribunal Federal que mutatis mutandis se adéquam ao projeto sob análise:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI N. 7.737/2004, DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. GARANTIA DE MEIA ENTRADA AOS DOADORES REGULARES DE SANGUE. ACESSO A LOCAIS PÚBLICOS DE CULTURA ESPORTE E LAZER. COMPETÊNCIA CONCORRENTE ENTRE A UNIÃO, ESTADOS-MEMBROS E O DISTRITO FEDERAL PARA LEGISLAR SOBRE DIREITO ECONÔMICO. CONTROLE DAS DOAÇÕES DE SANGUE E COMPROVANTE DA REGULARIDADE. SECRETARIA DE ESTADO DA SAÚDE. CONSTITUCIONALIDADE. LIVRE INICIATIVA E ORDEM ECONÔMICA. MERCADO. INTERVENÇÃO DO ESTADO NA ECONOMIA. ARTIGOS 1º, 3º, 170 E 199, § 4º DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL.

1. É certo que a ordem econômica na Constituição de 1.988 define opção por um sistema no qual joga um papel primordial a livre iniciativa. Essa circunstância não legitima, no entanto, a assertiva de que o Estado só intervirá na economia em situações excepcionais. Muito ao contrário.

2. Mais do que simples instrumento de governo, a nossa Constituição enuncia diretrizes, programas e fins a serem realizados pelo Estado e pela sociedade. Postula um plano de ação global normativo para o Estado e para a sociedade, informado pelos preceitos veiculados pelos seus artigos 1º, 3º e 170.

3. A livre iniciativa é expressão de liberdade titulada não apenas pela empresa, mas também pelo trabalho. Por isso a Constituição, ao contemplá-la, cogita também da “iniciativa do Estado”; não a privilegia, portanto, como bem pertinente apenas à empresa.

4. A Constituição do Brasil em seu artigo 199, § 4º, veda todo tipo de comercialização de sangue, entretanto estabelece que a lei infraconstitucional disporá sobre as condições e requisitos que facilitem a coleta de sangue.

5. O ato normativo estadual não determina recompensa financeira à doação ou estimula a comercialização de sangue.

6. Na composição entre o princípio da livre iniciativa e o direito à vida há de ser preservado o interesse da coletividade, interesse público primário. (AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE (Med. Liminar) 3512-6, Relator Min. Eros Grau).

Vê-se, pois, que ao se legislar sobre a matéria em comento, não se está afetando a competência, nem as finanças do Município, cabendo ressaltar ainda, que já foram aprovadas leis de origem desta Casa Legislativa, como por exemplo, a Lei n.º 10.587 - de 19 de novembro de 2003 de autoria do Vereador Rogério Ghedin, que “Isenta o cidadão carente do pagamento de taxa de inscrição em concurso público no Município de Juiz de Fora”.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, também não vislumbramos nenhum vício no presente Projeto de Lei, devendo-se buscar amparo na Lei Orgânica do Município. Desta forma, pode-se verificar, que o objeto da proposição sob análise não se enquadra dentre as elencadas no artigo 36 da referida Lei, que trata das matérias de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo Municipal, ou seja, trata-se de iniciativa concorrente.

Sem adentramos no mérito, necessário se faz ressalvar que o art. 7° da proposição, data vênia, se apresenta com um vício de constitucionalidade, ao determinar e fixar o prazo para cumprimento da lei pelo Executivo.

No mesmo sentido manifesta-se Anna Cândida da Cunha Ferraz, ao afirmar que nos sistemas presidencialistas que consagram o princípio da separação de poderes, a atribuição regulamentar é inerente às funções do Poder Executivo. Se ao Poder Legislativo cumpre editar as leis, ao Executivo cumpre executá-las. "É essa a missão precípua do Poder Executivo no quadro institucional da separação de poderes. Destarte, o ‘poder regulamentar’ não deriva de delegação legislativa; não é o Poder Legislativo que o dá ao Poder Executivo ”.

Esse é o posicionamento dos tribunais pátrios, notadamente do TJMG, cujo acórdão transcrevemos, verbis:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MUNICIPIO DE BETIM. LEI MUNICIPAL QUE INSTITUI PRAZO MÁXIMO PARA ATENDIMENTO EM CAIXAS DE HIPERMERCADOS, SUPERMERCADOS E ESTABELECIMENTOS CONGÊNERES. DISPOSIÇÃO LEGAL QUE ATRIBUIU A DETERMINADO ÓRGÃO ADMINISTRATIVO A FISCALIZAÇÃO DA LEI. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA REGULAMENTAÇÃO. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL. 1. Não se revela inconstitucional a norma que estabelece prazo máximo para atendimento de consumidores em estabelecimentos comerciais. Tal conteúdo normativo não possui natureza orçamentária, ainda que haja indireta criação de despesas para o ente público, não havendo reserva de iniciativa atribuída ao Chefe do Poder Executivo. 2. A atribuição de obrigações a determinado órgão da administração pública, via diploma legislativo, viola o princípio da separação dos poderes, constituindo usurpação de função do Poder Executivo. 3. Configura ingerência entre Poderes a fixação de prazo emanada pelo Legislativo para que o Executivo regulamente a lei. Precedentes do Supremo Tribunal Federal. (TJMG, ADIN nº 1.0000.08.473225-4/000(2), Relator Des. José Domingues Ferreira Esteves, j. em 22/04/2009 e p. em 22/05/2009) (destacamos).

Do citado acórdão, vale destacar excerto do voto do Relator, Desembargador José Domingues Ferreira Esteves:

A divisão das funções estatais, consubstanciada no princípio da separação de poderes, visa, basicamente, criar mecanismos de controles recíprocos, sempre como garantia da perpetuidade do Estado democrático de Direito.

Nesta seara, tendo o Constituinte consagrado a tripartição de Poderes, onde cada um dos Poderes se caracteriza como detentor de parcela da soberania estatal, ao Poder Executivo foi atribuída a função precípua dos atos de chefia e de administração.

Assim, na realização de seu mister, possui o Executivo, dentro da principiologia constitucional de separação de Poderes, o juízo de conveniência e oportunidade em decidir a melhor forma de executar a vontade popular materializada na lei.

Portanto, quando a lei retira do Executivo estas qualidades (conveniência e oportunidade) na execução de suas funções, o legislativo usurpa a função administrativa e regulamentar daquele Poder.

Em outros termos, possui o Executivo o juízo de conveniência e oportunidade, consubstanciado no poder regulamentar, para decidir a melhor forma de executar e fiscalizar a execução da lei.

Dentro deste contexto, de que o executivo possui a função precípua de administração (e que dentro desta função está contido o poder - dever - de regulamentar), vislumbro idêntica inconstitucionalidade no prazo disposto no artigo 5°, que fixa prazo para que o Executivo proceda à regulamentação da lei.

Isso porque se revela inconstitucional a fixação de prazo pelo Poder simétrico para que outro exerça função que lhe incumbe originariamente. (destacamos).

Neste sentido também é a jurisprudência do STF, conforme se verifica no julgamento da ADI nº 3394, ocasião em que o Ministro Eros Grau, relator do acórdão, consignou:

No caso, no entanto, o preceito legal marca prazo para que o Executivo exerça função regulamentar de sua atribuição, o que ocorre amiúde, mas não deixa de afrontar o princípio da interdependência e harmonia entre os poderes. (ADI nº 3394 / Relator(a): Min. EROS GRAU; Julgamento: 02/04/2007 Órgão Julgador: Tribunal Pleno).

Com essas breves considerações, julgo parcialmente procedente os pedidos formulados na presente ação direta de inconstitucionalidade para reconhecer a inconstitucionalidade, in totum, do art. 3° da Lei Municipal n° 4.615, de 13 de março de 2008, promulgada pela Câmara Municipal de Betim, assim como para reconhecer a inconstitucionalidade da expressão "no prazo de sessenta dias" constante do artigo 5º do mencionado diploma legal. (destacamos).

Frise-se que o vício de inconstitucionalidade constante do art. 7º da proposição poderá ser sanado, adotando-se, por sua vez, a seguinte redação para a cláusula regulamentar: “Art. 7º O Poder Executivo regulamentará, no que couber, a presente Lei”.

Contudo, o projeto de lei em comento, não apresenta irregularidades, podendo seguir seus trâmites normais nesta Casa Legislativa.

III. CONCLUSÃO.

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da matéria, entendemos que o projeto de lei é legal e constitucional, desde que observada a ressalva feita acima, quanto a sugestão de redação do art 7º da proposição em comento.

Assim, alertamos para que seja observada a recomendação acima exposta para prosseguimento desse projeto de lei nesta Casa Legislativa, que poderá ser apresentado por meio de emenda quando da discussão em plenário.

Cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O renomado doutrinador HELY LOPES MEIRELLES, em sua incontestável obra Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, ensina:

O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador. (Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF).

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 29 de abril de 2013.