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PARECER N°: 02/2013

PROCESSO N°: 324/87 – 5° vol.

PROJETO DE LEI Nº: 01/2013

EMENTA: “DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO, NOS HORÁRIOS DE FUNCIONAMENTO E NAS ÁREAS DE ABRANGÊNCIA DO ESTACIONAMENTO ROTATIVO PAGO EM VIAS DE LOGRADOURO DA ÁREA CENTRAL DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA, DE COMÉRCIO DE COMPRA E VENDA DE VEÍCULOS QUE ESTEJAM OCUPANDO VAGA ALÉM DO LIMITE DO ESTACIONAMENTO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”

AUTORIA: VEREADOR JOSÉ MANSUETO FIORILO

INDEXAÇÃO: LIMITAÇÃO DE HORÁRIO EM ESTACIONAMENTO ROTATIVO NO COMÉRCIO DE COMPRA E VENDA DE VEÍCULOS – CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE PRESENTES.

Solicita-nos o Ilustre Vereador Noraldino Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, parecer a respeito do Projeto de Lei nº 01/2013, de autoria do Nobre Vereador José Mansueto Fiorilo, que “DISPÕE SOBRE A PROIBIÇÃO, NOS HORÁRIOS DE FUNCIONAMENTO E NAS ÁREAS DE ABRANGÊNCIA DO ESTACIONAMENTO ROTATIVO PAGO EM VIAS DE LOGRADOURO DA ÁREA CENTRAL DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA, DE COMÉRCIO DE COMPRA E VENDA DE VEÍCULOS QUE ESTEJAM OCUPANDO VAGA ALÉM DO LIMITE DO ESTACIONAMENTO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”.

“A questão da política de trânsito tem sido um dos grandes desafios em todos os centros urbanos, porquanto a demanda de veículos eleva-se em escala acelerada; enquanto os espaços públicos para circulação e estacionamento é restrito, não atendendo às necessidades almejadas. Em nosso Município a questão do sistema de regulamento rotativo pago é tratada no Decreto do Executivo 10.615/2011, capitulando a execução do serviço público por empresa concessionária, determinando as áreas a serem exploradas, o gerenciamento, as tarifas, comercialização dos cartões de estacionamento e disposições finais, elencando as situações irregulares que sujeitam os infratores às penalidades previstas em lei. A necessidade de estabelecer normas de estacionamento rotativo pago no Município, visa otimizar o uso do espaço público diante da grande demanda de veículos circulando nas vias centrais da cidade, muitas vezes com pouca opção de estacionamento, o que causa sérios problemas de acessibilidade. Quando se traça linhas de ação para o estacionamento em vias públicas o foco é a limitação da duração e o período de permissão do estacionamento, visando a maior rotatividade possível dos veículos. Todos os esforços devem convergir no sentido de evitar áreas (vagas) permanentemente ocupadas pelo mesmo veículo por tempo superior ao limite normatizado. Atualmente, o estacionamento rotativo pago realiza-se por período entre 60 a 120 minutos, adotando-se tolerância de 10 (dez) minutos para permanência do veículo sem o uso do cartão, desde que seja acionado o pisca-alerta, com a comprovação da fiscalização. No entanto, tem sido corrente nas vias centrais da cidade, o uso das vagas de estacionamento pago para comércio não regulamentado de compra e venda de veículos particulares, em que uma razoável parcela das vagas são ocupadas para esta finalidade, por período superior ao limite do estacionamento, mudando ou não de vaga. É público e notório a permanência de veículos expostos à venda, especialmente na Rua Batista de Oliveira, ocupando vaga de estacionamento por longos períodos dentro do horário das 08:00 às 18:00 horas ( de 2a a 6a feira) e das 08:00 às 13 :00 horas (aos sábados), quebrando o princípio da rotatividade inerente à questão de ocupação de vagas de estacionamento pago em vias públicas. Apesar de estar em vigor o Decreto do Executivo n° 10.615, de 07/01/2011, prevendo no art. 26 as situações irregulares sujeitando os infratores às penalidades previstas em legislação própria, no caso específico "quando ultrapassado o limite do estacionamento, não sendo permitida a substituição/renovação do cartão, permanecendo o veículo na mesma vaga" (inciso IV), a proposição ora apresentada não permitirá que o veículo que tenha atingido o limite do período de permissão do estacionamento venha renovar o mesmo, ainda que em outra vaga. Desta forma, entendemos como de grande utilidade o Projeto de Lei que sujeitamos ao exame dos Nobres Edis, esperando a sua aprovação por esta Casa Legislativa.”.

No que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

No entendimento deste Procurador, interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do Município e de seus munícipes.

Cabe registrar ainda que, com a Constituição Federal de 1988 o Município atingiu um grau de importância impensável nos sistemas constitucionais anteriores. Não há dúvida de que ao Município foi atribuída uma ampla competência legislativa.

A forma de definição da competência do Município foi diversa da utilizada para prever as competências dos Estados e da União. Enquanto para Estados e União foram definidas as matérias a serem objeto de legislação, para os Municípios foi prevista uma competência genérica para "legislar sobre assuntos de interesse local" e "suplementar a legislação federal e a estadual no que couber".

“O assunto de interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município, mas aquele que predominantemente afeta à população do lugar. em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância. Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e o Município (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc; regulamentos sanitários municipais".

“Não se pode, a nosso ver, excluir matérias do rol dos temas a serem legislados pelo Município. A fórmula à qual recorreu o Constituinte revela que sempre que prevalecer um interesse do local o Município poderá editar sua própria lei, independentemente da matéria ter sido atribuída à competência legislativa de outro entre da Federação.”.

“Com relação à competência municipal, importante destacar que o legislador constituinte optou por enumerar num mesmo artigo - artigo 30 - as competências legislativas e materiais, abandonando a técnica de separar essas modalidades em artigos diferentes. O presente estudo assume, contudo, a proposta de abordar as competências legislativas dos incisos I e II do art. 30. A respeito do inciso I do art. 30 (Compete aos Municípios legislar sobre assunto de interesse local), observa-se que, desde a Constituição de 1934 (art. 13, caput), atribuía-se ao Município a competência legislativa nas matérias de peculiar interesse.”.

“A doutrina e jurisprudência ao tempo da Constituição anterior, pacificaram no dizer que é de peculiar interesse aquele em que predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. Peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse.”.

Especificamente sobre a competência voltada para a matéria de trânsito, tanto a Constituição Federal, em seu art. 23, inciso XII, quanto a Constituição Estadual, no art. 11, inciso XII, são unânimes ao abordarem:

E mais ainda, ao se falar em “estacionamento rotativo”, conforme abordado no projeto de lei em comento, o Código de Trânsito Brasileiro (Lei nº 9.503, de 23 de setembro de 1997), em seu art.24, incisos VI. VII e X estabelece:

VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar e aplicar as medidas administrativas cabíveis, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, no exercício regular do Poder de Polícia de Trânsito;

VII - aplicar as penalidades de advertência por escrito e multa, por infrações de circulação, estacionamento e parada previstas neste Código, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar;

“Serviços há que já estão estabelecidos remansadamente com a competência privativa do município. Outros, entretanto, suscitam duvidas dado os interesses comuns das três esferas administrativas, com intensidade aparentemente igual, o que exige um exame acurado diante de cada caso ocorrente, a fim de se determinar à manutenção. Outros, ainda, oferecem faces sujeitas concomitantemente à tríplice regulamentação, federal, estadual e municipal em caráter supletivo ou concorrente, como é exemplo típico o trânsito, em que as normas gerais estão afetas à União (Código Nacional de Trânsito), normas secundárias são de competência estadual (regulamentos regionais) e a regulamentação urbana compete ao município (estacionamentos, mão, contramão, velocidade do perímetro urbano, ponto de carro de praça, permissão e concessões de linhas urbanas etc)”. (g.n)

“Acresce, ainda, notar a existência de matérias que se sujeitam simultaneamente à regulamentação pelas três ordens estatais, dada a sua repercussão no âmbito federal, estadual e municipal. Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem a União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e os Municípios (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc.; regulamentos sanitários municipais). Isso porque sobre cada faceta do assunto há um interesse predominante de uma das três entidades governamentais. Quando essa predominância toca ao Município, a ele cabe regulamentar a matéria, como assunto de seu interesse local... O que importa fixar, desde já, é que o Município atue com competência explícita ou implícita.” (g.n).

“APELAÇÃO CÍVEL Nº 1.0000.00.236311-7/000 - COMARCA DE BELO HORIZONTE - APELANTE(S): 1º) JD 1ª V. FAZ. MUN. COMARCA BELO HORIZONTE. 2º) DIRETOR-PRESID. BHTRANS - EMPRESA TRANSP. TRANS. BH S/A - APELADO(S): GERALDO MAGELA ALVES FERREIRA E OUTRO - RELATOR: EXMO. SR. DES. NILSON REIS.

Quanto à competência legislativa, a matéria relativa a trânsito e a tráfego de veículos automotores pelas vias terrestres, admite tríplice regulamentação: federal, estadual e municipal. Por se tratar de questão de interesse nacional, incumbe à União traçar as regras gerais e as diretrizes do trânsito e transporte (art. 22, XI, CF), o que não afasta a competência comum da própria União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios em estabelecer e implantar uma política de educação para a segurança do trânsito, consoante o art. 23, inciso XII, da Constituição da República. Cabe, assim, ao Estado-membro legislar sobre questões secundárias, pertinentes ao interesse regional e a circulação intermunicipal em seu território. Ao Município, compete cuidar das questões de trânsito e tráfego de interesse local, inclusive e especialmente daqueles pertinentes ao regime de exploração da atividade de transporte local remunerado de passageiros, assegurando transporte coletivo a todos os seus habitantes.

Nesse contexto de repartição de competências, a Lei 9.503/97 - Código de Trânsito Brasileiro - constitui norma de caráter geral, destinada à regulamentação do "trânsito de qualquer natureza na vias terrestres do território nacional, abertas à circulação" (art. 1º).

Além do que foi exposto quanto à competência legislativa municipal em relação a trânsito e tráfego, ressalta-se que o texto constitucional também dispõe, taxativamente, em seu artigo 30, inciso V, da CF, que compete aos Municípios ‘organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial’.

Analisando aspectos jurídicos relativos ao transporte coletivo no âmbito municipal, Hely Lopes Meirelles oferece esclarecedora lição, própria à perfeita ilustração de análise do tema ora tratado (in Direito municipal brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2000. p. 369-375). Transcreve-se, por oportuna, sua abalizada doutrina, in verbis:

‘A circulação urbana e o tráfego local, abrangendo o transporte coletivo em todo o território municipal, são atividades da estrita competência do Município, para atendimento das necessidades específicas de sua população, entre outros’.”.

Assim, podemos concluir que a Competência do Município para legislar sobre assuntos de interesse local existirá sempre que, em determinada matéria, apresentarem-se aspectos que precisem de uma norma específica para a localidade, como no caso em comento.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, verifica-se que não há vício, eis que não se trata de matéria de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo, sendo, portanto, de iniciativa concorrente. Sob o tema, pronunciou-se a Corte Suprema, em sede de Recurso Extraordinário:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADECONTRA LEI MUNICIPAL, DISPONDO SOBRE MATÉRIA TIDA COMO TEMA CONTEMPLADO NO ART. 30, VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DA COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS - Inexiste norma que confira a Chefe do Poder Executivo municipal a exclusividade de iniciativa relativamente à matéria objeto do diploma legal impugnado. Matéria de competência concorrente. Inexistência de invasão da esfera de atribuições do executivo municipal. 3 - Recurso extraordinário não conhecido.”.

“Com efeito, a apresentação de projeto de lei versando sobre essa matéria é de competência concorrente, visto não estar reservada privativamente ao Poder Executivo, nada obstante, pois, a iniciativa de um vereador, como no caso aqui examinado. Não houve, portanto, invasão da esfera de atribuições do Executivo Municipal, já que a função da Câmara Municipal, conforme ensinamento do saudoso Hely Lopes Meirelles, estende-se a todos os assuntos da competência do Município, e mais: '...Leis de iniciativa da Câmara, ou mais propriamente, de seus vereadores, são todas a que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, á iniciativa do prefeito. As leis orgânicas devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública municipal; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.' (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 6ª ed., 1993, p.440/441.”

Sem a pretensão de adentrarmos no mérito, ressalta-se que a matéria objeto da presente proposição tem por fito “não permitir que o veículo que tenha atingido o limite do período de permissão do estacionamento rotativo venha renovar o mesmo, ainda que em outra vaga no âmbito do Município de Juiz de Fora.”. Assim sendo, entendemos por bem tecer algumas observações a respeito da matéria em apreço.

O Decreto do Executivo n° 10.615, de 07/01/2011, que regulamenta o sistema de estacionamento rotativo pago de veículos em vias de logradouro da área central, corredores de tráfego e locais de eventos públicos do Município de Juiz de Fora (Área Azul), prevê em seu art. 26 as situações irregulares sujeitando os infratores às penalidades previstas em legislação própria, no caso específico, no inciso IV, "quando ultrapassado o limite do estacionamento, não sendo permitida a substituição/renovação do cartão, permanecendo o veículo na mesma vaga".

Pois bem, diante disso, vê-se que a intenção do Nobre Vereador autor da matéria, é coibir o estacionamento irregular não só na “mesma vaga” como em “outra vaga”, decorrido o prazo limite de estacionamento. Ademais, inclui ainda uma penalidade pecuniária àquele que infringir as normas pertinentes ao estacionamento rotativo pago, além daquelas previstas na legislação vigente, inclusive no CTB, caso a irregularidade perdure.

Ex positis, e sem adentrarmos no mérito da proposição, sendo a matéria de competência municipal e não havendo vício de iniciativa, poderá a mesma ser considerada legal e constitucional, a critério desta Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto em nosso parecer ora ratificado, trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

Este é o nosso parecer, que submetemos, sub censura, à Comissão de Legislação, Justiça e Redação.