PARECER Nº: 18/2013.

PROCESSO Nº: 177/1987 2º Vol.

PROJETO DE LEI Nº: 17/2013.

EMENTA: “INSTITUI A POLÍTICA MUNICIPAL DE UTILIZAÇÃO SUSTENTÁVEL DOS VEÍCULOS DE TRAÇÃO ANIMAL (VTA) E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

AUTORIA: VEREADOR NORALDINO JR.

INDEXAÇÃO: UTILIZAÇÃO SUSTENTÁVEL DOS VEÍCULOS DE TRAÇÃO ANIMAL. INICIATIVA CONCORRENTE. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE PRESENTES.

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Solicita - nos o ilustre Vereador Chico Evangelista, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, parecer jurídico acerca da constitucionalidade e da legalidade do Projeto de Lei nº 17/2013, de autoria do nobre Vereador Noraldino, que “institui a Política Municipal de Utilização Sustentável dos Veículos de Tração Animal (VTA) e dá outras providências”.

Em síntese, o autor justifica que são inúmeros os problemas causados ao trânsito e aos maus-tratos aos animais, além das condições de trabalho degradantes, sendo a única fonte de renda de inúmeros trabalhadores que sustentam suas famílias.

O objetivo do Projeto de Lei é possibilitar que a Utilização Sustentável dos Veículos de Tração Animal, atinja um número satisfatório, de modo torna-la compatível com o desenvolvimento da cidade, através de ações de cunho educativo, fazendo com que os trabalhadores conheçam melhor as regras de circulação e trânsito e se conscientizem da importância da seguridade social para fins de obtenção de benefícios junto ao INSS.

Dentro desse espírito e sempre de modo a melhor conciliar essa atividade econômica à atual realidade de nossa cidade, de modo a torná-la padronizada e prestigiar os trabalhadores sérios que dela vivem, tornando a exploração dos Veículos de Tração Animal, uma atividade compatível com os tempos modernos, e sem que ocorram maus-tratos aos animais, entendemos ser de suma importância que os mesmos só possam circular mediante previa autorização do Município, evitando o trânsito desses veículos em horários e locais de grande fluxo e concentração de veículos.

É o breve relatório. Passo a opinar.

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Constituição Estadual:

“Art. 171 – Ao Município compete legislar:

I – sobre assuntos de interesse local, notadamente:”

Por interesse local entende-se:

“todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

A competência do Município, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual.

Corroborando o alegado, os ensinamentos do mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 13ª edição, Malheiros, página 587:

“Vale ressaltar que essa competência do Município para legislar ´sobre assuntos de interesse local´ bem como a de ´suplementar a legislação federal e estadual no que couber´- ou seja, em assuntos em que predomine o interesse local – ampliam significativamente a atuação legislativa da Câmara de Vereadores.

(...)

Leis de iniciativa da Câmara, ou mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.”

Os Municípios têm competência para disciplinar o trânsito no âmbito restrito do interesse local, principalmente exercendo competências administrativas para ordenação da circulação urbana e do tráfego local.

Assim, nos limites de tal competência podem editar regras administrativas que não venham conflitar com aquelas fixadas pela União, nem viole sua competência legislativa privativa.

Preleciona Hely Lopes Meirelles, que:

(...) “ao Município cabe a ordenação do trânsito urbano, que é de seu interesse local (CF, art. 30, I e V). Realmente, a circulação urbana e o tráfego local, abrangendo o transporte coletivo em todo o território municipal, são atividades da estrita competência do Município, para atendimento das necessidades específicas de sua população”. (Direito Municipal Brasileiro, pág. 321, 7 ed., Ed. Malheiros).”

A Lei Federal nº 9.503, de 23 de setembro de 1997 (Código de Trânsito Brasileiro), definiu a competência dos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, estabelecendo em seus artigos 24, incisos II, XVII e XVIII e art. 141 §1º, que compete aos municípios regulamentar o trânsito de animais e registrar, conceder licença e autorização para conduzir veículos de tração animal, verbis:

“Art. 24. Compete aos órgãos e entidades executivos de trânsito dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição:

II - planejar, projetar, regulamentar e operar o trânsito de veículos, de pedestres e de animais, e promover o desenvolvimento da circulação e da segurança de ciclistas;

XVII - registrar e licenciar, na forma da legislação, ciclomotores, veículos de tração e propulsão humana e de tração animal, fiscalizando, autuando, aplicando penalidades e arrecadando multas decorrentes de infrações;

XVIII - conceder autorização para conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal;”

“Art. 141. O processo de habilitação, as normas relativas à aprendizagem para conduzir veículos automotores e elétricos e à autorização para conduzir ciclomotores serão regulamentados pelo CONTRAN.

§ 1º A autorização para conduzir veículos de propulsão humana e de tração animal ficará a cargo dos Municípios.”

Assim, embora não haja uma regra geral a respeito, nada impede que determinado Município estabeleça normas específicas para a concessão de autorização para os condutores de CHARRETE (veículo de tração animal, de passageiros) e CARROÇA (veículo de tração animal, de carga).

Nesta linha de raciocínio, colacionamos os seguintes acórdãos:

Processo: 0052764-2

AUTOR : MINISTÉRIO PÚBLICO DO PARANÁ.

RELATOR : DES. ANTONIO GOMES DA SILVA.

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - TRÂNSITO - LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO DE CURITIBA - ARTIGO 11, INCISO XV E DECRETOS NºS. 696/95 E 759/95 REGULAMENTADORES DESSA NORMA MUNICIPAL - NULIDADE E INCONSTITUCIONALIDADE INOCORRENTE - COMPETÊNCIA CONCORRENTE DO MUNICÍPIO PARA LEGISLAR SOBRE MATÉRIA DE TRÂNSITO - PEDIDO INICIAL IMPROCEDENTE.

VOTO.

“Cuida-se, como se viu, de ação direta de inconstitucionalidade aforada pelo Ministério Público do Estado do Paraná (fs. 02/38-TJ), contra a Lei Orgânica do Município de Curitiba quando estabelece esta a competência do Município para instituir e aplicar multas e bem assim a sua arrecadação, principalmente no que pertinho às infrações do trânsito urbano, consoante deflui do seu artigo 11, inciso XV (f.50-TJ).

Dirige-se, igualmente, a pretensão do autor, em ver declarada a nulidade, por inconstitucionalidade, dos Decretos que regulamentaram o supra mencionado dispositivo, sob nº 696, de 28 de agosto de 1995 e 759, de 18 de setembro de 1.995.

Em síntese, essa é a pretensão deduzida na referida petição inicial.

Sem embargo da mestria com que se fez assentar os termos e fundamentos da proemial, ao meu sentir, não existem os apontados vícios que pudessem enfermar a legislação municipal referida.

A Constituição Federal, ao tratar da competência da União nela insere a de legislar sobre trânsito e transporte (artigo 22, inciso XI) e como não lhe outorga competência exclusiva, diz que, lei complementar poderá autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas neste artigo (parágrafo único, do artigo 22).

E é intuítivo e racional que aos municípios, do mesmo modo se confere competêntica para normatizar questões relacionadas com trânsito e transporte, tanto que, a mesma Carta Magna, em seu artigo 23, firma a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para legislar, dentre outras matérias, aquela de estabelecer e implantar política de educação para a segurança do trânsito (inciso XII, do citado artigo 23, da CF).

E na competência do Município está a de legislar sobre assuntos de interesse local (inciso I, do artigo 30, CF) e suplementar a legislação federal e estadual no que couber (inciso II, do artigo 30, CF).

A lei federal, por seu turno, (Código Nacional de Trânsito), estabelece que compete aos órgãos e entidades executivos rodoviários da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, no âmbito de sua circunscrição...VI - executar a fiscalização de trânsito, autuar, aplicar as penalidades de advertência, por escrito, e ainda as multas e medidas administrativas cabíveis, notificando os infratores e arrecadando as multas que aplicar (artigo 21, inciso VI).

E especifícamente, repete essas disposições, o artigo 24, incisos VI e VII, do aludido Código de Trânsito).

Se é certo que compete aos municípios regulamentar, dentro do perímetro urbano, o estacionamento, carga e descarga de veículos (Acórdão nº 4683, de 03/3/98, unânime, Rel. Des. WILSON REBACK), seria ilógico não se lhe conferisse o direito de aplicar penalidades, até porque, a aplicação destas e a sua correspondente arrecadação, tem previsão na lei, como visto.

Quanto à competência comum em questões de trânsito, os renomados juristas CELSO RIBEIRO BASTOS E IVES GANDRA MARTINS, se reportam à lição de PINTO FERREIRA, para quem, no caso vertente, havendo competência comum para estabelecer e implantar política educacional para a segurança do trânsito, cada esfera de governo deve ordenar e coordenar a sua legislação para o disciplinamento correto do trânsito e correção de suas transgressões (Comentários à Constituição Brasileira, Saraiva, 1990, v. 2, p. 95) (Comentários à Constituição do Brasil, 3º volume, 1992, pág. 425).

A competência comum - assinalam os citados constitucionalistas - há de prevalecer e o inc. XII passa a ter maior justificativa. O Texto Constitucional comentado só pode, pois, comportar uma interpretação ampla, pela qual não apenas a política de educação para a segurança, mas toda aquela decorrencial da eficiência do trânsito - que em última análise gera a segurança desejada - deve ser procurada por todas as entidades federativas, nos termos do inc. XII, do art. 23 (cf. obr. cit., pág. 427).

Em hipótese semelhante, decidiu o Egrégio Tribunal de Justiça de São Paulo, na Apelação Cível nº 45.407-5/5, sendo relator o eminente Desembargador LOURENÇO ABBÁ FILHO, em 4 de novembro de 1.998 que inexiste na espécie direito líquido e certo a amparar, visto que competentes são o Estado e a Municipalidade para a suplementação da legislação federal, quanto ao assunto ora em reexame, consoante o disposto nos artigos 22, parágrafo único e 23, inc. II e XII, ambos da Constituição Federal de 1.988 e também no seu artigo 30, incisos I e II, mormente quando presente como in casu, o interesse local em implantar política de educação para a segurança do trânsito...

Assim - anota o mesmo Aresto - tal competência não é exclusiva da União, mas sim, é suplementar com relação ao Estado e ao Município...

Por outro lado - diz, outrossim, o mesmo julgado paulistano - dispõe ainda, o artigo 179, da Lei Orgânica do Município de São Paulo, (no nosso caso, artigo 11, inciso XV, da Lei Orgânica do Município de Curitiba, fs. 39/74-TJ) que compete ao Município organizar, prover, controlar e fiscalizar o trânsito no âmbito de seu território, inclusive impondo penalidade e cobrando multas ao infrator das normas sobre utilização do sistema viário, seus equipamentos e infra estrutura. Em tais circunstâncias, não há falar em afronta, por parte da Lei Estadual nº 9358/96, ou do Decreto nº 41.049/96 que a regulamentou, à Constituição Federal, pois o entendimento doutrinário e jurisprudencial dominante é no sentido de que os dispositivos constitucionais supra apontados outorgaram aos Estados e Municípios competência plena para legislarem sobre assuntos de interesse regional e local, bem como para suplementarem a legislação federal, no que couber. Assim, podem ambos disciplinar o trânsito local, mediante edição, de leis que estabeleçam regras de tráfego, inclusive proibição de circulação em determinados locais, bem como instituir as respectivas sanções legais para coibir a ação dos infratores. Isso, porque a União legisla, pelo Código Nacional de Trânsito, para todo o território nacional, com arrimo no artigo 22, XI da CF, sem prejuízo, porém, da competência plena e suplementar do Estado e do Município para o mesmo fim.

Do exposto, sendo certo que no caso sub examen, levando-se em consideração a legislação antes referida que outorga competência, inclusive à municipalidade, para legislar concorrentemente sobre questões de trânsito é de se afastar a eiva de nulidade e inconstitucionalidade do artigo 11, inciso XV, da Lei Orgânica do Município de Curitiba e decretos que regulamentaram essas normas, ACORDAM os Desembargadores integrantes do Órgão Especial, do Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por unanimidade de votos, em julgar improcedente o pedido (fs. 02/38-TJ) cassada, por consequência, a liminar antes concedida.”

E mutatis mutandis o “Boletim de Jurisprudência nº 74 – 25/09/2013 TJMG.

AUTOR : FETRAM FEDERAÇÃO EMPRESAS TRANSP PASSAGEIROS ESTADO MINAS GERAIS

RELATOR : DES. Paulo Cézar Dias.

Ação direta de Inconstitucionalidade de lei municipal que outorga o serviço de transporte de passageiros a particular sem licitação e mediante autorização administrativa.

Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade proposta pela Federação das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado de Minas Gerais em face da Lei

nº 3169/2011, do Município de Lagoa Santa, que dispõe sobre o serviço remunerado de transporte de passageiros por meio de mototáxi. O requerente alega vício formal de iniciativa, por se tratar de lei proposta por membro do Poder

Legislativo, e vício material, já que a lei questionada autoriza o serviço de mototáxi aos interessados sem o respectivo procedimento licitatório. O Relator, Des. Paulo Cézar Dias, rejeitou a tese de vício de iniciativa, ao argumento de que o art. 170 da Constituição Estadual atribui ao Município competência legislativa para organizar o transporte coletivo de passageiros, e que essa função é exercida pela Câmara de Vereadores, em colaboração com o Prefeito. Além disso, considerou que a matéria não viola a competência da União para legislar sobre transporte, já que o art. 30, V, da Constituição Federal reserva aos Municípios competência para organizar os serviços públicos de interesse local, inclusive o de transporte coletivo. Contudo, reconheceu a inconstitucionalidade do art. 3º da lei impugnada, que prevê a autorização administrativa como instrumento de outorga do serviço de transporte de passageiros, preterindo a exigência do texto constitucional de permissão ou concessão como forma de delegação de serviços públicos. Além disso, ressaltou que o referido dispositivo autorizou o serviço de mototáxi aos interessados, sem o necessário procedimento licitatório. Com esse entendimento, os membros do Órgão Especial, por maioria, julgaram parcialmente procedente a representação.” (Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 1.0000.11.051180-5/000, Rel. Des. Paulo Cézar Dias, DJe disponibilizado em 12/09/2013.)

Toda essa conceituação doutrinária já foi absorvida pela nossa Legislação, valendo citar o art. 78 do Código Tributário Nacional (Lei 5.172/66):

“Art. 78. Considera-se poder de polícia atividade da administração pública que, limitando ou disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato, em razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à tranqüilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.” (Redação dada pelo Ato Complementar nº 31, de 28.12.1966) (gn).”

Portanto, conforme se verifica, o Município, usando do seu poder de polícia e na defesa dos interesses da coletividade e do bem-estar social, pode regular a matéria, repita-se, inclusive por ser de interesse local, porém, sem ferir os direitos constitucionais do cidadão. Diante desta colocação, verifica-se que quando há possibilidade da Administração limitar o exercício de direitos individuais, presume-se que este seja feito através de lei. Portanto, a proposição sob comento enquadra-se no poder supramencionado, respeitando o princípio da legalidade.

Verifica-se que a matéria sob enfoque, embora inserida no âmbito da competência legislativa municipal, não foi submetida à iniciativa reservada do chefe do Executivo, não havendo, pois, qualquer vedação a iniciativa parlamentar.

Como cediço, a função legislativa municipal, precisamente a competência reservada do art. 170 da CE/89, é exercida pela Câmara dos Vereadores, em colaboração com o Prefeito. Ademais, não há na Carta Estadual qualquer vedação de que a iniciativa da lei atacada seja de integrante do Legislativo.

Mesmo nas matérias cuja iniciativa é reservada ao Governador do Estado pelo artigo 66, III, da Constituição Mineira, não há alusão ao tema objeto do projeto de lei em destaque, que, por simetria, estende-se à competência privativa do Prefeito Municipal:

“Art. 66 - São matérias de iniciativa privativa, além de outras previstas nesta Constituição:

(...)

III - do Governador do Estado:

a) a fixação e a modificação dos efetivos da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar;

b) a criação de cargo e função públicos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação da respectiva remuneração, observados os parâmetros da Lei de Diretrizes Orçamentárias;

c) o regime jurídico único dos servidores públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional, incluído o provimento de cargo, estabilidade e aposentadoria, reforma de transferência de militar para a inatividade;

d) o quadro de empregos das empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades sob controle direto ou indireto do Estado;

e) a criação, estruturação e extinção de Secretaria de Estado, órgão autônomo e entidade da administração indireta;

f) a organização da Advocacia do Estado, da Defensoria Pública, da Polícia Civil, da Polícia Militar e dos demais órgãos da Administração Pública, respeitada a competência normativa da União;

g) os planos plurianuais;

h) as diretrizes orçamentárias;

i) os orçamentos anuais;”

Sendo assim, à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, entendemos, data vênia, que o presente projeto não encontra óbice legal para seu prosseguimento, exceto em seu art 6º, já que invade a seara privativa do Poder Executivo, ferindo a separação e harmonia dos poderes, pois a SETTRA além de ser autoridade de trânsito com circunscrição sobre via (art 2º da Resolução do CONTRAN), tem também competência para implantar, administrar, operar, controlar, fiscalizar e policiar os sistemas de transporte, tráfego e trânsito municipais, com fulcro no art 6º inciso X, do decreto 9.744/09.

Cabe ainda ressaltar, que já foram aprovadas leis de iniciativa parlamentar de origem desta Casa Legislativa, instituindo Políticas, como por exemplo, a Lei 12.088/ 2010, que “Institui a Política Municipal de Prevenção à Gravidez Precoce”,

a Lei 12.803/2013, que dispõe sobre “a instituição de uma política de incentivo à doação voluntária de sangue no Município de Juiz de Fora e dá outras providências”.

Contudo, o projeto de lei em comento, não apresenta irregularidades, com exceção do art 6º, devendo ser excluído do projeto.

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da matéria, entendemos que o projeto de lei é legal e constitucional, devendo-se, contudo, ater-se à ressalva acima destacada.

Cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O renomado doutrinador HELY LOPES MEIRELLES, em sua incontestável obra Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, ensina:

O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 21 de outubro de 2013.