PROCURADORIA DO LEGISLATIVO

PARECER Nº: 44/2012

PROCESSO Nº: 1326/95 - 2º VOLUME

PROJETO DE LEI Nº: 39/2012

EMENTA: “INSTITUI O PLANO DIRETOR CICLOVIÁRIO INTEGRADO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

AUTORIA: VEREADOR FLÁVIO CHEKER.

INDEXAÇÃO: PLANO DIRETOR CICLOVIÁRIO INTEGRADO. COMPETÊNCIA LEGIFERANTE DO MUNICÍPIO. INICIATIVA CONCORRENTE. CONSTITUCIONAL E LEGAL DESDE QUE SUPRIMIDOS OS §§ 1º E 2º DO ART. 28 E O ART. 29 DA PROPOSIÇÃO.

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I. RELATÓRIO

Solicita-nos o ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, análise jurídica do Projeto de Lei nº 39/2012, de autoria do Vereador Flávio Cheker, que “institui o Plano Diretor Cicloviário Integrado e dá outras providências”.

Em sua justificativa, o autor argumenta o que segue:

Atualmente, é inviável planejar uma grande cidade sem prever a instalação de ciclovias e ciclofaixas.

A bicicleta é um meio de transporte ecologicamente correto, que beneficia a saúde e atenua os problemas de tráfego. Sem a cultura da bicicleta, não conseguiremos prover o contento o desenvolvimento urbano sustentável e a qualidade de vida da população. Ademais, em área urbana, se trata do modal mais rápido em percursos de até seis quilômetros. Também é o transporte mais econômico e, portanto, o que mais oferece inclusão social.

A Cidade não vai crescer de forma harmônica com a abertura de novas ruas e a construção de novos viadutos. Para garantir sua sustentabilidade, é preciso priorizar o transporte alternativo.

É o breve relatório. Passo a opinar.

II. PARECER

O projeto versa sobre a criação do Plano Diretor Cicloviário Integrado no Município, estabelecendo princípios e diretrizes a serem observados na estruturação do sistema cicloviário municipal.

Trata-se de matéria inserta na competência legiferante do Município, nos termos do disposto no art. 30, incisos I, da Constituição da República e art. 171, inciso I, alínea a, da Constituição do Estado de Minas Gerais, por tratar de matéria de interesse eminentemente local, notadamente sobre plano diretor.

Com efeito, estabelece a Lei Orgânica municipal, verbis:

Art. 5º O Município exerce, em seu território, competência privativa e comum, ou suplementar, a ele atribuída pela Constituição da República e pela Constituição do Estado de Minas Gerais.

Na lição de PINTO FERREIRA:

Apesar de difícil conceituação, interesse local refere-se àqueles interesses que disserem respeito mais diretamente às necessidades imediatas do município, mesmo que acabem gerando reflexos no interesse regional (Estados) ou geral (União).

Também o indiscutível Mestre CELSO RIBEIRO BASTOS, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, define:

Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.

Desse modo, do ponto de vista material não se vislumbra nenhum óbice à tramitação do projeto, uma vez que trata de assunto de interesse local.

Importante registrar que a Lei Orgânica Municipal dedicou uma seção especialmente à Mobilidade urbana, cujo escopo é a integração entre os deslocamentos de pessoas e bens com a cidade.

A propósito, dispõem os artigos 66 e 67 do citado diploma:

Art. 66. A mobilidade urbana tem como princípio a interação entre os deslocamentos de pessoas e bens com a cidade.

Parágrafo único. Os transportes urbanos do Município se subordinam aos princípios de preservação da vida, segurança, conforto das pessoas, defesa do meio ambiente e do patrimônio arquitetônico.

Art. 67. A política de mobilidade urbana deverá estar fundamentada nos seguintes princípios:

I - acessibilidade universal;

II - desenvolvimento sustentável do Município nas dimensões socioeconômicas e ambientais;

III - equidade no acesso dos cidadãos ao transporte público coletivo;

IV - eficiência, eficácia e efetividade na prestação dos serviços de transporte urbano;

V - transparência e participação social no planejamento, controle e avaliação da política de mobilidade urbana;

VI - segurança nos deslocamentos das pessoas;

VII - justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do uso dos diferentes meios e serviços;

VIII - equidade no uso do espaço público de circulação, vias e logradouros;

IX - compatibilização entre transportes urbanos e uso e ocupação do solo.

Destaca-se, ainda, a existência da Lei Municipal nº 12.197/10, que “institui a Política de Incentivo ao Uso da Bicicleta no Município de Juiz de Fora”, cujo teor é o seguinte:

Lei nº 12.197, de 28 de dezembro de 2010

Institui a Política de Incentivo ao Uso da Bicicleta no Município de Juiz de Fora.

Projeto nº 160/2010, de autoria do Vereador Chico Evangelista.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1º Fica instituída a Política de Incentivo ao Uso da Bicicleta no Município de Juiz de Fora, para incentivar a inserção da bicicleta como meio de transporte, com vistas à melhoria das condições de mobilidade urbana, em consonância com o Plano Diretor de Transporte Urbano - PDTU.

Art. 2º São diretrizes da Política de Incentivo ao Uso da Bicicleta:

I - a criação de uma cultura favorável aos deslocamentos cicloviários, como modalidade de deslocamento eficiente e saudável;

II - a redução nos índices de emissão de poluentes;

III - a melhoria da qualidade de vida nos centros urbanos e das condições de saúde da população;

IV - o desenvolvimento de ações voltadas para a melhoria do sistema de mobilidade cicloviária;

V - a inclusão dos sistemas cicloviários nas ações de planejamento espacial e territorial;

VI - a conscientização da sociedade quanto aos efeitos indesejáveis da utilização do automóvel nas locomoções urbanas, em detrimento do transporte público e de alternativas não-motorizadas.

Art. 3º Além dos objetivos mencionados no art. 2º desta Lei, a Política de Incentivo ao Uso da Bicicleta visa:

I - estimular o uso da bicicleta como meio de transporte alternativo;

II - promover a integração do modal bicicleta aos modais do sistema de transporte público coletivo;

III - promover campanhas de divulgação dos benefícios do uso da bicicleta como meio de transporte econômico, saudável e ambientalmente adequado;

IV - implantar políticas de educação para o trânsito que promovam o uso da bicicleta e a sua boa convivência com os demais veículos;

V - possibilitar a redução do uso do automóvel nas viagens de curtas distâncias e o aumento de sua ocupação;

VI - implementar melhorias de infraestrutura que favoreçam os deslocamentos cicloviários;

VII - estimular a implantação de rotas intermunicipais seguras para o deslocamento cicloviário, voltadas para o turismo e o lazer.

Art. 4º A Política de Incentivo ao Uso da Bicicleta será implementada por meio das seguintes ações:

I - estímulo ao desenvolvimento de projetos de infraestrutura cicloviária;

II - implantação de ciclovias, ciclofaixas, faixas compartilhadas, devidamente sinalizadas;

III - construção de bicicletários em terminais do sistema de transporte público coletivo;

IV - instalação de paraciclos ao longo das vias de circulação e de estacionamentos específicos nos locais de grande fluxo de pessoas;

V - instalação de equipamentos de apoio aos usuários, como banheiros públicos e bebedouros, em locais estratégicos;

VI - implantação de sistema de locação de bicicletas a baixo custo nos terminais do sistema de transporte público coletivo e em centros comerciais e outros locais de grande fluxo de pessoas;

VII - elaboração e divulgação de campanhas educativas relacionadas ao uso seguro da bicicleta e seus benefícios.

Art. 5º A implementação das ações da Política de Incentivo ao Uso da Bicicleta será coordenada pelo Poder Executivo, garantida a participação de usuários, representantes da sociedade civil organizada e de profissionais com atuação nessa área.

Art. 6º O Poder Executivo regulamentará, no que couber, esta Lei.

Art. 7º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Verifica-se, portanto, que o vertente projeto de lei vai ao encontro das citadas normas municipais, na medida em que estabelece princípios e diretrizes a serem observados na estruturação do sistema cicloviário municipal.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, também não há qualquer óbice, uma vez que o objeto da proposição sob análise não se enquadra dentre as hipóteses elencadas nos arts. 10 e 36 da Lei Orgânica Municipal, que trata das matérias de iniciativa privativa do Chefe do Executivo.

O Supremo Tribunal Federal, na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 724, sendo o relator Ministro Celso de Mello, decidiu:

(...) A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que - por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo - deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca.

Oportuno trazer à baila o ensinamento do saudoso mestre HELY LOPES MEIRELLES:

Leis de iniciativa da Câmara ou, mais propriamente, de seus vereadores, são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, § 1º, e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como chefe do Executivo local, os projetos de leis que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autárquica e fundacional do Município; o regime jurídico e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os créditos suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao Prefeito e à Câmara, na forma regimental.

Entretanto, em alguns pontos o projeto adentra no âmbito da competência privativa do Executivo, incidindo em inconstitucionalidade por violação ao princípio de independência e harmonia entre os Poderes. É o que ocorre nos §§ 1º e 2º do art. 28 e no art. 29 da proposição.

A propósito, dispõem os citados dispositivos, verbis:

Art. 28. (...)

§ 1º - A Secretaria de Transporte e Trânsito (SETTRA) desenvolverá

programas educativos dirigidos a orientar e a conscientizar motoristas, pedestres e ciclistas quanto ao uso adequado da bicicleta, do sistema cicloviário e das regras de circulação e de segurança a serem compartilhados entre eles, bem como sinalizará indicando como ciclorrotas as vias constantes na Rede Cicloviária Estrutural sem infraestrutura adequada.

§ 2º - Anualmente, no mínimo 20% (vinte por cento) do montante financeiro arrecadado com multas de trânsito serão aplicados na construção de ciclovias e nos Programas Educativos descritos no § 1º deste artigo.

Art. 29. - Poderão ser estabelecidas parcerias público-privadas na execução do Sistema Cicloviário Integrado.

Os §§ 1º e 2º do art. 28, além de dar destinação específica à parte da receita arrecadada com multas de trânsito e a forma como deve se dar essa destinação, o que implica diminuição de receita, cria também despesas sem previsão de receita ao impor ao Executivo a realização de programas educativos de trânsito e colocação de sinalização, bem como confere atribuição à órgão integrante de sua estrutura administrativa, adentrando em questões afetas à competência privativa do Chefe do Executivo, o que é vedado pela Constituição Estadual, conforme se verifica, verbis:

Art. 66 - São matérias de iniciativa privativa, além de outras previstas nesta Constituição:

(...)

III - do Governador do Estado:

(...)

e)criação, estruturação e extinção de Secretaria de Estado, órgão autônomo e entidade da administração indireta;

(...)

g) os planos plurianuais;

h) as diretrizes orçamentárias;

i) os orçamentos anuais;

(...)

Art. 68 - Não será admitido aumento da despesa prevista:

I - nos projetos de iniciativa do Governador do Estado, ressalvada a comprovação da existência de receita e o disposto no art. 160, III;

II - nos projetos sobre organização dos serviços administrativos da Assembléia Legislativa, dos Tribunais e do Ministério Público.

(...)

Art. 153 - Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I - o plano plurianual de ação governamental;

II - as diretrizes orçamentárias;

III - o orçamento anual.

(...)

Neste sentido:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. EDIÇÃO DE LEI DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA QUE RESULTA EM EXACERBAÇÃO INJUSTIFICADA DA DESPESA DO MUNICÍPIO. PRERROGATIVA DO PREFEITO. - A edição de lei que acarrete indevido e desarrazoado aumento da despesa pública ocorre apenas por iniciativa do Prefeito Municipal. Representação acolhida. - Havendo intervenção na autonomia administrativa e financeira do Poder Executivo segue-se que é inconstitucional a Lei Municipal, de iniciativa do Poder Legislativo, que interfira na autonomia administrativa e cria despesas para o Município sem a indicação expressa de dotação orçamentária própria. A iniciativa para deflagrar processo legislativo que importe aumento de despesa pública, é princípio constitucional básico, que deve ser aplicado nas três esferas políticas da Federação. (TJMG, ADI nº 1.0000.08.486351-3/000(2), Corte Superior, Rel. Des. Wander Marotta, j. em 23/09/2009)

ADIN - LEI nº 7.773/01 DO MUNICÍPIO DE UBERLÂNDIA - REMISSÃO DE DÉBITOS DE MULTAS DE TRÂNSITO - REALIZAÇÃO DE CAMPANHAS EDUCATIVAS - AUMENTO DE DESPESA - VÍCIO DE INICIATIVA - INCONSTITUCIONALIDADE. É inconstitucional a Lei nº 7.773/01 do Município de Uberlândia, de iniciativa parlamentar, por prever remissão de multas de trânsito e realização de campanhas educativas, ferindo o princípio da harmonia e independência entre os Poderes, reduzindo receitas e criando despesas, cuja gestão compete ao Executivo e sem previsão de receita.

(...)

Tal é o caso dos autos, uma vez que a Lei 7.773/01 do Município de Uberlândia não obedeceu às diretrizes de iniciativa estabelecidas pela Constituição Estadual, ferindo, por conseguinte o princípio da harmonia e independência entre os Poderes, pois além de prever remissão de multas de trânsito resultantes da sinalização eletrônica até 28 de fevereiro de 2001 e a forma como deve se dar essa remissão, o que implica diminuição de receita, cria também despesas sem previsão de receita ao impor ao Executivo a realização de campanhas educativas de trânsito e colocação de sinalização, adentrando também em questões afeitas ao mérito administrativo do Executivo, o que é vedado pela Constituição Estadual. (TJMG, ADIN nº 1.0000.04.411316-5/000, Corte Superior, Rel. Des. Antônio Hélio Silva, j. em 23/11/2005 e p. em 16/12/2005)

Também fere o princípio de independência e harmonia entre os Poderes o disposto no art. 29 do projeto de lei, visto que o Executivo não necessita de autorização parlamentar para firmar parcerias público-privadas (convênios), inserindo-se tal possibilidade no âmbito do exercício da discricionariedade que lhe é conferida pelo ordenamento jurídico para eleger as formas que entender mais oportunas e convenientes para cumprir suas atribuições típicas.

Frise-se que OS VÍCIOS DE INCONSTITUCIONALIDADE APONTADOS PODERÃO SER SANADOS COM AS SUPRESSÕES DOS §§ 1º E 2º DO ART. 28 E DO ART. 29 DO PROJETO DE LEI.

Por oportuno, vale lembrar que caso a pretensa lei venha gerar despesas quando da sua regulamentação pelo Executivo, necessário atentar-se para a aplicabilidade da Lei Complementar nº 101/00 - Lei de Responsabilidade Fiscal, que estabelece a necessidade de impacto orçamentário-financeiro de modo a estimar as despesas envolvidas, conforme se verifica dos arts. 15, 16 e 17 do aludido diploma legal:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5° A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2°, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º O disposto no § 1° não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

§ 7º Considera-se aumento de despesa a prorrogação daquela criada por prazo determinado.

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III- CONCLUSÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, arrimados nas disposições constitucionais, legais, doutrinárias e jurisprudenciais apresentadas, desde que suprimidos os §§ 1º e 2º do art. 28 e o art. 29, pelas razões expendidas neste opinativo, não vislumbramos óbice no prosseguimento da matéria nesta Casa Legislativa, devendo ser observada pelo Chefe do Executivo a aplicabilidade da Lei de Responsabilidade Fiscal caso a pretensa lei venha gerar despesas quando de sua regulamentação.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. HELY LOPES MEIRELLES, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, ensina:

O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 05 de junho de 2012.

Míria Regina de Oliveira Fernandes

Procuradora I do Legislativo