PARECER N°: 020/2012

PROCESSO N°: 4340/03 - 14° vol.

PROJETO Nº: 031/2012 EMENTA: “DISPÕE SOBRE AS NORMAS PARA CANCELAMENTO E EXCLUSÃO DOS PARCELAMENTOS DOS TRIBUTOS MUNICIPAIS.”

AUTORIA:VEREADOR JÚLIO GASPARETTE

INDEXAÇÃO:ALTERAÇÃO DA LEI N° 11.427, DE 14 DE SETEMBRO DE 2007 - LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE.

I RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Vereador Noraldino Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, parecer a respeito do Projeto de Lei n° 031/2012, de autoria do Nobre Vereador Júlio Gasparette, que “DISPÕE SOBRE AS NORMAS PARA CANCELAMENTO E EXCLUSÃO DOS PARCELAMENTOS DOS TRIBUTOS MUNICIPAIS.”.

Em sua justificativa o Nobre Edil assim explana:

“A finalidade do presente projeto é evitar absurdos que vem atualmente acontecendo nos parcelamentos vigentes no Município. O Contribuinte busca, através do parcelamento, sanar sua dívida com o Município, por problemas diversos, seja por falta de documentação, ou mesmo de parcelas em atraso, perde o parcelamento levando não somente o erário público ao prejuízo, pois deixa de receber, mas também ao próprio contribuinte, que poderá ter sido acometido de esquecimento ou ainda por falta de condições financeiras momentâneas que com a chegada da notificação proposta no presente Projeto de Lei, poderá sanar o acontecido permanecendo ativo no parcelamento proposto. Vejo como interesse público o presente projeto, e creio, que caso seja devidamente divulgado estaremos solucionando a maior parte dos problemas de parcelamentos municipais e atendendo ao Povo a quem fomos eleitos para representar.”

È o breve relatório.

Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

No que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

No entendimento deste Procurador, interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do município e de seus munícipes.

Também o indiscutível Mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, define:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

A competência municipal, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual.

Nesse sentido, leciona José Cretella Júnior:

“Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país”.

É, pois, a partir da noção de assunto de interesse local, ou peculiar interesse, que se vão identificar os serviços públicos incluídos no âmbito do legislador municipal, não importando que tais serviços já recebam disciplina de norma federal ou estadual. O que importa é verificar a existência de predominância do interesse do Município, caso em que se deparará com competência convergente com a da outra unidade política, admitindo, conseqüentemente, normatização supletiva ou concorrente.

Neste mesmo diapasão trazemos a seguinte lição de José Carlos Cal Garcia:

“A autonomia municipal, na dicção da Carta Magna, é total no que concerne aos assuntos de interesse local. Esse interesse local, em que pese a aparente redundância, é tudo aquilo que o Município, por meio de lei, entender do interesse de sua comunidade. O sistema constitucional autoriza a afirmação. Seria estranho, na realidade, se o Município tivesse que auscultar órgãos ou autoridades a ele estranhos, para saber o que é e o que não é do interesse local”.

(Linhas Mestras da Constituição de 1988, ed. Saraiva, 1989, p. 83).]

Para melhor dissecar o assunto, trazemos à colação os ensinamentos do saudoso e inigualável mestre Hely Lopes Meirelles:

“Serviços há que já estão estabelecidos remansadamente com a competência privativa do município. Outros, entretanto, suscitam duvidas dado os interesses comuns das três esferas administrativas, com intensidade aparentemente igual, o que exige um exame acurado diante de cada caso ocorrente, a fim de se determinar à manutenção. Outros, ainda, oferecem faces sujeitas concomitantemente à tríplice regulamentação, federal, estadual e municipal em caráter supletivo ou concorrente, como é exemplo típico o trânsito, em que as normas gerais estão afetas à União (Código Nacional de Trânsito), normas secundárias são de competência estadual (regulamentos regionais) e a regulamentação urbana compete ao município (estacionamentos, mão, contramão, velocidade do perímetro urbano, ponto de carro de praça, permissão e concessões de linhas urbanas etc)”.

Nesta mesma linha prossegue:

“Acresce, ainda, notar a existência de matérias que se sujeitam simultaneamente à regulamentação pelas três ordens estatais, dada a sua repercussão no âmbito federal, estadual e municipal. Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem a União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e os Municípios (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc.; regulamentos sanitários municipais). Isso porque sobre cada faceta do assunto há um interesse predominante de uma das três entidades governamentais. Quando essa predominância toca ao Município, a ele cabe regulamentar a matéria, como assunto de seu interesse local... O que importa fixar, desde já, é que o Município atue com competência explícita ou implícita.”

(In Direito Municipal Brasileiro, 6ª ed., Malheiros, pp. 121/122).

Ainda quanto ao aspecto da competência, a Lei Magna traz ainda em seu art. 30, III, o seguinte:

Art. 30. Compete aos Municípios:

(...)

III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei;

Portanto, não há óbice quanto à competência, já que a matéria é de interesse local.

Também não há o que discutir sobre a quaestio da iniciativa, já que não existe óbice legal em relação à proposição ofertada, por se tratar de matéria concorrente.

Sem querermos adentrar no mérito, devemos destacar que o parcelamento dos débitos fiscais vincula-se, dentre outros, à observância dos princípios tributários da legalidade e da isonomia. Da legalidade porque só a lei formal pode concedê-la e da isonomia porque esta reclama igualdade de tratamento aos contribuintes que se encontrem em iguais situações.

Conforme se depreende pelas razões apresentadas, a matéria encontra-se de acordo com tais princípios, uma vez que o projeto de lei especifica as situações e condições em que se dará o parcelamento dos débitos e estende o benefício, em caráter geral, a todos os contribuintes que se encontrem inadimplentes com a Fazenda Pública Municipal.

Ampliando o tema “parcelamento”, é de se observar que a legislação federal trata do assunto com precisão, senão vejamos:

A Lei Complementar nº 104, de 10 de janeiro de 2001, operou diversas alterações no Código Tributário Nacional, merecendo destaque, entre elas, o acréscimo de um inciso VI no art. 151 e do art. 155-A, caput e §§1ºe 2º. Com as citadas alterações, o CTN passou a rezar que:

Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:

(...)

VI - o parcelamento.

Art. 155-A. O parcelamento será concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica.

§ 1º Salvo disposição de lei em contrário, o parcelamento do crédito tributário não exclui a incidência de juros e multas.

§ 2º Aplicam-se, subsidiariamente, ao parcelamento as disposições desta Lei, relativas à moratória.

Como se vê, numa só penada o legislador contribuiu e muito para a solução de questões doutrinárias que há anos estavam carentes de melhor sistematização e efetivo enfrentamento.

Caminhando na linha da jurisprudência majoritária, o CTN agora inclui o parcelamento dentre as causas de suspensão da exigibilidade do crédito tributário (CTN, 151, VI). O parcelamento passa a ser tratado pelas normas gerais do Código, sendo que a criação de novel dispositivo (CTN,155-A) afastou de vez teseda sinonímia com a moratória. Garantiu-se, todavia, a subsidiariedade das normas da moratória ao parcelamento, de modo que a ele se aplica o disposto nos artigos 152 a 155 do CTN, sempre que haja compatibilidade.

A moratória, nos termos do art. 154, caput, do CTN, abarca apenas os créditos definitivamente constituídos (lançamento notificado e prazo para pagamento in albis), embora a lei autorizadora possa permitir que ela atinja os casos em que tenha havido a notificação de lançamento, mas ainda não esteja esgotado o prazo para pagamento. A moratória pressupõe, assim, o lançamento iniciado (leia-se: notificação recebida pelo sujeito passivo).

Essa regra não se aplica ao parcelamento, pois ao estabelecer que o parcelamento contemplará juros e multas, salvo de modo diverso dispuser a lei que autoriza sua concessão (CTN, 155-A, §1º), o Código não deixa lacuna para a aplicação subsidiária da norma atinente à moratória. Isso porque, se o parcelamento contempla juros e multas (salvo quando o legislador dispensar tais encargos), uma conclusão é certa: ele incide sobre débitos já vencidos e não pagos, pouco importando se houve ou não o lançamento. Então, o §1º do art.155-A acrescentado ao Código deixa clara a abrangência do parcelamento, que acaba firmando-se como uma via mais vantajosa que a Fazenda, eis que abrange um maior plexo de débitos e permite a cobrança de encargos.

Assim, podemos chegar às seguintes conclusões:

a) o parcelamento só pode ser concedido a partir de lei autorizadora específica, que fixe os limites das concessões que a Fazenda possa fazer ao contribuinte, entre elas o número máximo de parcelas, os juros e as multas incidentes (art. 155-A, caput, do CTN);

b) a lei que concede parcelamento deve ser interpretada de forma restritiva (CTN, 111, I), uma vez que constitui exceção à regra de que ocorrido o fato gerador, a autoridade administrativa não pode deixar de fazer o lançamento e notificar o contribuinte para pagar integralmente o valor em prazo legalmente fixado, e nem deixar de cobrar extrajudicial ou judicialmente a dívida se esse prazo transcorrer in albis (CTN, 142, parágrafo único e 201, e Lei nº 6.830/80, artigos 1º e ss);

c) na concessão do parcelamento, diferentemente do que ocorre na moratória (inteligência do art.155, II, CTN), a regra é cobrar juros e multas, podendo o legislador dispor de modo diverso (CTN, 155-A, §1o);

d) se pode existir, nos termos de disposição expressa em lei ordinária (art. 155-A, §1º, do CTN), parcelamento sem inclusão de juros e multas, tais encargos não compõem necessariamente o conceito de parcelamento e, portanto, não servem de traço distintivo dele em relação à moratória, como defenderam, no passado, reverenciados juristas. A possibilidade de inclusão dos encargos no parcelamento é que representa, verdadeiramente, um dos traços que o distingue da moratória.

Por derradeiro, há também de se destacar o fato de que o Nobre Vereador autor da proposição em sua justificativa, bem como no texto legal, deixa transparecer que o projeto de lei em pauta “não importará em nenhuma forma de renúncia de receita, já que a mesma é de caráter geral”. Possibilita sim, que o Município venha arrecadar valores oriundos de débitos tributários em parcelamento. Assim, também estão se cumprindo as normais legais pertinentes, inclusive a Lei de Responsabilidade Fiscal.

PARECER

Ex positis, e sem adentrarmos no mérito, o projeto em comento é de competência municipal e, por não haver vício de iniciativa, entendemos ser o mesmo constitucional e legal.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto em nosso parecer ora ratificado, trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

Este é o nosso parecer, que submetemos sub censura, à Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

Palácio Barbosa Lima, 17 de fevereiro de 2012.

Manoel Denezine Tavares

Procurador- I