PARECER Nº: 141/2012.

PROCESSO Nº: 1962/97

PROJETO DE LEI Nº: Mensagem do Executivo nº 4012.

EMENTA: “Adequa o Processo de Seleção e os Mandatos dos Conselhos Tutelares do Município de Juiz de Fora às modificações introduzidas pela Lei Federal nº 12.696, de 25 de julho de 2012, no Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei Federal, nº 8.069, de 13 de julho de 1990”.

AUTORIA: Executivo.

INDEXAÇÃO: ALTERAÇÃO DE LEI MUNICIPAL -- ADEQUAÇÃO À LEI FEDERAL - LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE.

_______________________________________________________________

I. RELATÓRIO

O Ilustre Vereador Noraldino Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, solicita parecer acerca da constitucionalidade e da legalidade da Mensagem nº 4012 de autoria do Executivo Municipal que “Adequa o Processo de Seleção e os Mandatos dos Conselhos Tutelares do Município de Juiz de Fora às modificações introduzidas pela Lei Federal nº 12.696, de 25 de julho de 2012, no Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei Federal, nº 8.069, de 13 de julho de 1990”.

O Chefe do Executivo faz uma detalhada explanação em sua justificativa sobre a importância de sua proposição. Em breve síntese, podemos destacar quando diz que, “Recentemente, veio ao mundo jurídico a Lei Federal nº 12.696, de 25 de julho de 2012, que promoveu substancial modificação no Estatuto da Criança e do Adolescente, Lei Federal nº 8.069, de 13 de julho de 1990, com especial atenção à unificação em nível nacional do processo de escolha, da data de posse e da duração dos mandatos dos conselheiros, passando o artigo 139 do ECA a vigorar com a seguinte redação:”

Diz ainda que, “Dentre outros importantes avanços, a Lei Federal instituiu a unificação nacional da data para o processo de escolha dos Conselheiros Tutelares, fixando o primeiro domingo de outubro do ano seguinte à eleição presidencial, e aumentou o mandato do conselheiro de três para quatro anos, situação esta a demonstrar o intuito de fortalecimento dos Conselhos Tutelares, dissociando sua eleição daquelas outras a envolver os cargos executivos e legislativos municipais, estaduais e federais (...).”

Por fim, argumenta: “Sob tais diretrizes, em especial a necessidade de realização de processo de seleção para posse dos novos conselheiros no ano de 2013 e o objetivo de desvinculá-lo do período de eleições, sejam municipais, sejam nacionais, houve-se por bem diferir a própria eleição e posse para o início do ano de 2013, permitindo com que o Município de Juiz de Fora se adeque à legislação federal regente da matéria, atingindo seus objetivos basilares”.

Em apertada síntese é o relatório.

II. FUNDAMENTAÇÃO

Pela ordem, no que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que as Cartas Magna e Mineira dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local, senão vejamos:

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Constituição Estadual:

“Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local...”

Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

O Mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, define:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

A competência municipal, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual.

Nesse sentido, leciona José Cretella Júnior:

“Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país”.

É, pois, a partir da noção de assunto de interesse local, ou peculiar interesse, que se vão identificar os serviços públicos incluídos no âmbito do legislador municipal, não importando que tais serviços já recebam disciplina de norma federal ou estadual. O que importa é verificar a existência de predominância do interesse do Município, caso em que se deparará com competência convergente com a da outra unidade política, admitindo, consequentemente, normatização supletiva ou concorrente.

Neste mesmo diapasão trazemos a seguinte lição de José Carlos Cal Garcia:

“A autonomia municipal, na dicção da Carta Magna, é total no que concerne aos assuntos de interesse local. Esse interesse local, em que pese a aparente redundância, é tudo aquilo que o Município, por meio de lei, entender do interesse de sua comunidade. O sistema constitucional autoriza a afirmação. Seria estranho, na realidade, se o Município tivesse que auscultar órgãos ou autoridades a ele estranhos, para saber o que é e o que não é do interesse local”.

(Linhas Mestras da Constituição de 1988, ed. Saraiva, 1989, p. 83).

A Lei Federal nº 12.696/2012, que alterou a Lei nº 8.069/90, traz em seu art. 134 a competência do Município para legislar sobre a matéria. Senão vejamos:

Art. 134. Lei municipal ou distrital disporá sobre o local, dia e horário de funcionamento do Conselho Tutelar, inclusive quanto à remuneração dos respectivos membros, aos quais é assegurado o direito a: (g.n.)

Portanto, não há óbice quanto à competência, já que a matéria é de interesse local.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, também não vislumbramos nenhum vício no presente Projeto de Lei, devendo-se buscar amparo no Art. 53 da Lei Orgânica do Município, verbis:

Art. 53 Os Conselhos Municipais são órgãos de participação direta dos diversos segmentos da sociedade nos assuntos públicos e, a eles compete propor, fiscalizar e deliberar matérias referentes a cada setor da Administração Pública Municipal, conforme Lei.

Parágrafo único. A lei definirá as atribuições, composição, deveres e responsabilidades dos Conselhos, nos quais se assegurará a participação das entidades representativas da sociedade civil.

Antes de adentrarmos na matéria propriamente dita, faz-se necessário tecermos alguns comentários envolvendo a questão dos Conselhos Tutelares.

O Conselho Tutelar foi criado conjuntamente ao ECA (Estatuto da Criança e do Adolescente ), instituído pela Lei 8.069 no dia 13 de julho de 1990. É o Órgão municipal responsável por zelar pelos direitos da criança e do adolescente, deve ser estabelecido por lei municipal que determine seu funcionamento.

Tem-se que o Conselho Tutelar é um órgão permanente, que uma vez criando não pode ser extinto. Não recebe interferência de fora, sendo totalmente autônomo. Também é de natureza não jurisdicional, ou seja, não julga, não faz parte do judiciário, não aplicando medidas e penas judiciais perante as inadimplências. Em resumo, é um órgão de garantia dos direitos da criança e do adolescente, encarregado pela sociedade de zelar pelo cumprimento dos mesmos.

Destaca-se, pois, que a matéria constante do presente projeto de lei está sujeita às regras emanadas na Lei Federal nº 8.069/90, Estatuto da Criança e do Adolescente, alterada pela Lei nº 12.696/12, que regulamenta a criação e composição do Conselho Tutelar, verbis:

Art. 132. Em cada Município e em cada Região Administrativa do Distrito Federal haverá, no mínimo, 1 (um) Conselho Tutelar como órgão integrante da administração pública local, composto de 5 (cinco) membros, escolhidos pela população local para mandato de 4 (quatro) anos, permitida 1 (uma) recondução, mediante novo processo de escolha.

Entretanto, devemos ressaltar, que vigora hoje no Município de Juiz de Fora a Lei n° 8.056, de 27/03/1992, que “Dispõe sobre a Política Municipal de Atendimento dos Direitos da Criança e do Adolescente e dá outras providências”. A referida lei traz em seu art. 22, o seguinte:

Art. 22 - Ficam criados 03(três) Conselhos Tutelares dos Direitos da Criança e do Adolescente, órgãos permanentes e autônomos, não jurisdicionais, encarregados de zelar pelo cumprimento dos direitos da criança e do adolescente.

§ 1º - Os Conselhos Tutelares serão compostos de cinco membros, ocupantes de função pública, com um mandato de três anos, permitida uma reeleição, sendo seu exercício considerado de natureza relevante;

§ 2° - Os Conselhos Tutelares poderão ser ampliados, instalados e remanejados de acordo com as necessidades do Município constatados pelo Conselho Municipal.

Também não podemos deixar passar em vão o que dispõe a Lei Municipal n° 9.666, de 13/12/1999, que “institui o regime jurídico da função pública de Conselheiro Tutelar do Município de Juiz de Fora”. Vejamos, pois, alguns dispositivos da citada Lei Municipal:

Art. 3.º - A escolha dos Conselheiros Tutelares e de seus suplentes será feita mediante procedimento estabelecido em lei, sob a responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente e a fiscalização do Ministério Público, nos termos do art. 139, da Lei Federal n.º 8.069, de 13 de julho de 1990, e Lei Municipal n.º 8.056, de 27 de março de 1992, e posteriores alterações. (g.n.)

Diante da necessidade de estabelecer diretrizes de transição para o primeiro processo de escolha unificado dos conselheiros tutelares em todo território nacional a partir da vigência da lei 12.696/12, o Conselho Nacional dos Distritos da Criança e do Adolescente - CONANDA editou a resolução nº 152 de 09 de agosto de 2012, com os seguintes dispositivos:

Art. 5º As leis municipal e distrital devem adequar-se às previsões da Lei nº 12.696/12 para dispor sobre o mandato de quatro anos aos membros do Conselho Tutelar, processo de escolha unificado, data do processo e da posse, previsão da remuneração e orçamento específico, direitos sociais e formação continuada.

Destaca-se que o presente projeto de lei não visa regulamentar a escolha dos Conselheiros Tutelares, mas tão somente adequar a situação do Conselho Tutelar no âmbito do Município de Juiz de Fora, às alterações previstas no artigo 139 da Lei nº 8.069/90 (Estatuto da Criança e do Adolescente). Senão vejamos:

Art. 139. O processo para a escolha dos membros do Conselho Tutelar será estabelecido em lei municipal e realizado sob a responsabilidade do Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente, e a fiscalização do Ministério Público.

§ 1o O processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar ocorrerá em data unificada em todo o território nacional a cada 4 (quatro) anos, no primeiro domingo do mês de outubro do ano subsequente ao da eleição presidencial.

§ 2o A posse dos conselheiros tutelares ocorrerá no dia 10 de janeiro do ano subsequente ao processo de escolha.

§ 3o No processo de escolha dos membros do Conselho Tutelar, é vedado ao candidato doar, oferecer, prometer ou entregar ao eleitor bem ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive brindes de pequeno valor.

Por tal motivo, a presente proposição nada mais é, do que a adequação necessária da Lei Municipal às alterações recentemente criadas pela Legislação Federal, com vistas à unificação nacional do processo de escolha, posse e duração dos mandatos dos Conselheiros Tutelares.

Assim sendo, o projeto de lei em tela, a nosso ver, não apresenta irregularidades, podendo seguir seus trâmites normais nesta Casa Legislativa.

III. CONCLUSÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, entendendo que o município tem competência para legislar sobre a matéria, não existindo vício de iniciativa, concluímos que o presente projeto de lei é Constitucional e Legal, não havendo óbice ao seu prosseguimento.

Insta esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”

Por fim, cabe ressaltar que se trata de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

É o nosso parecer, s.m.j., que ora submetemos, à apreciação da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 15 de outubro de 2012.

______________________

Nautilos Torga Junior

Procurador I do Legislativo