PARECER N°: 115/2012

PROCESSO N°: 6767/2012

MENSAGEM Nº: 4001/2012

EMENTA: “DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2013.”

AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL.

INDEXAÇÃO:LDO - EXERCÍCIO FINANCEIRO 2013 - ATENDIMENTO ÀS RESSALVAS - LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE.

I RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, parecer a respeito da Mensagem nº 4001/2012, de autoria do Executivo Municipal, que “DISPÕE SOBRE AS DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS PARA O EXERCÍCIO FINANCEIRO DE 2013”.

Em breve síntese, o Chefe do Executivo Municipal, em sua justificativa, explana que:

“A presente proposição tem por escopo dar cumprimento ao comando insculpido no inciso II, do art.165, § 2° da Constituição Federal, assim como ao preceituado no art. 4°, da Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000) e nos artigos 58 a 61 da Lei Orgânica do Município, constituindo-se a mesma em peça fundamental e indispensável para a Administração Pública, na medida em que tem por finalidade precípua nortear a formulação do planejamento das ações governamentais para o exercício financeiro de 2013, conforme se pode verificar no teor de seu art. 1°.”.

Destaca ainda que:

“Através das diretrizes estabelecidas no projeto em apreço, visa a Administração a implementação de ações que importem na modernização na transparência e na atualização dos serviços públicos, objetivando tornar mais eficiente a atuação do Poder Público na concretização das ações governamentais”.

É o breve relatório.

Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

No que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

“Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

No entendimento deste Procurador, interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do município e de seus munícipes.

Também o indiscutível Mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, define:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

O Prof. Constitucionalista e hoje Vice-Presidente da República, Michel Temer, explana:

“A doutrina e jurisprudência ao tempo da Constituição anterior, pacificaram no dizer que é de “peculiar interesse” aquele em que predomina o do Município no confronto com os interesses do Estado e da União. Peculiar interesse significa interesse predominante. Interesse local é expressão idêntica a peculiar interesse.”

E, sugando as lições do grande Hely Lopes Meirelles, temos:

“(...) interesse local não é interesse exclusivo do Município, não é interesse privativo da localidade, não é interesse único dos munícipes. Não há interesse municipal que não seja reflexamente da União e do Estado-Membro, como também não há interesse regional ou nacional que não ressoe nos municípios, como partes integrantes da federação brasileira. O que define e caracteriza interesse local, inscrito como dogma constitucional é a preponderância do interesse do Município sobre o do Estado ou da União.”.

Ainda quanto à competência, especificamente no que tange a matéria em tela, devemos citar a Constituição Estadual e Lei Orgânica Municipal:

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Art. 171 - Ao Município compete legislar:

(...)

II - sobre os seguintes assuntos, entre outros, em caráter regulamentar, observadas as peculiaridades dos interesses locais e as normas gerais da União e as suplementares do Estado:

a) o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e os orçamentos anuais;

LEI ORGÂNICA MUNICIPAL

Art. 26. Cabe à Câmara Municipal, com a devida sanção do Prefeito, legislar sobre quaisquer matérias de interesse e competência legal do Município, e especialmente sobre:

(...)

III - votar o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento municipal e também autorizar a abertura de créditos suplementares e especiais;

Assim, não há dúvida quanto a competência do Município através do Executivo na apresentação da presente proposição.

No concernente à iniciativa, esta encontra amparo no art. 47, IX; e art. 58, II, e § 3° da Lei Orgânica do Município, verbis:

Art. 47. Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:

(...)

IX - enviar à Câmara Municipal os projetos de lei relativos ao orçamento anual, às diretrizes orçamentárias e ao plano plurianual do Município nos prazos previstos nesta Lei Orgânica;

Art. 58. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão com observância dos preceitos correspondentes da Constituição da República e da

Constituição do Estado de Minas Gerais:

(...)

II - as diretrizes orçamentárias;

(...)

§ 3º A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária.

Também a Constituição Federal em seu art. 165, II e § 2°, traz:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

(...)

II - as diretrizes orçamentárias;

(...)

§ 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Vê-se, pois, que a iniciativa também é legítima, através do titular competente, no caso, o Chefe do Poder Executivo local, de acordo com a Lei Orgânica Municipal, observado o prazo legal de remessa à Câmara Municipal.

Prosseguindo a análise da matéria, a proposição de diretrizes orçamentárias veicula conteúdo próprio e possui destinação constitucional específica que, nos termos do já citado art. 165, §2º, da Carta Federal, compreenderá as metas e prioridades da administração pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual e disporá sobre as alterações na legislação tributária e a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

A Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000 - Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF - reforçou a importância da Lei de Diretrizes Orçamentárias no planejamento orçamentário, ao estabelecer em seu art. 4º e seus §§1º a 3º, verbis:

“Art. 4.º A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no § 2º do art. 165 da Constituição e:

I - disporá também sobre:

a) equilíbrio entre receitas e despesas;

b) critérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9º e no inciso II do § 1º do art. 31;

c) (VETADO)

d) (VETADO)

e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos;

f) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas;

II - (VETADO)

III - (VETADO)

§ 1º Integrará o projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes.

§ 2.º O Anexo conterá, ainda:

I - avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

II - demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional;

III - evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos;

IV - avaliação da situação financeira e atuarial:

a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;

b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

V - demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

§ 3.º A lei de diretrizes orçamentárias conterá Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem.”

Além disso, como o art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF não esgota as inovações das diretrizes orçamentárias; mais adiante, outros disciplinamentos contidos na LRF - voltado ao compromisso com o orçamento e com suas metas, impondo limites e definindo mecanismos adicionais de controle das finanças públicas - conferem à Lei de Diretrizes Orçamentárias - LDO competência para dispor sobre:

- Determinação da forma de utilização e o montante da Reserva de Contingência, que deverá cobrir os passivos contingentes ou outros riscos e eventos fiscais imprevistos (inc. III do art. 5º LRF).

- Programação financeira e o cronograma de execução mensal de desembolso, que deverá ser estabelecido até 30 dias após a publicação dos orçamentos (art. 8º, caput LRF).

- Definição de despesas tidas como irrelevantes que, ao ser expandida, não demanda os procedimentos administrativos estabelecidos nos incisos I e II do art. 16 (§3º do art. 16 LRF).

- Casos que justificam a contratação excepcional de horas extras, na hipótese de o Poder ter atingido o limite prudencial para despesas de pessoal (no Executivo, 51,30% da Receita Corrente Líquida - RCL; no Legislativo, 5,7%, da RCL).

- Definição dos critérios para o início de novos projetos, após o atendimento dos que em andamento estão e das despesas de conservação das obras excepcionalmente paralisadas (art. 45, caput LRF).

- Autorização para auxiliar o custeio de despesas atribuídas à União e ao Estado (art. 62, I, LRF). Vê-se que o texto legal da proposição atende aos requisitos formais acima apresentados, ao disciplinar sobre disposições transitórias e acerca:

* das diretrizes, prioridades e metas da Administração Pública Municipal;

* da organização e a estrutura do Orçamento Municipal;

* da administração da dívida e operações de crédito;

* das despesas de pessoal;

* das disposições sobre alterações na legislação tributária do Município;

Dispondo, ainda, em seus Anexos/LDO, sobre:

- As prioridades e metas da LDO a serem definidas no projeto do PPA a ser encaminhado a esta Casa.

- Metas Fiscais - Demonstrativos da avaliação do cumprimento das metas anuais, avaliação do cumprimento das metas fiscais do exercício anterior, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores, evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos, projeção atuarial do regime próprio dos servidores públicos, a estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

- Riscos Fiscais - Demonstrativo contendo as demandas judiciais e as providências respectivas.

- Demonstrativos - Total das Receitas e Despesas, Resultado Primário e Nominal, Montante da dívida, todos com memórias de cálculo.

- Quadro - Projetos em andamento e despesas com conservação do patrimônio público.

Desta feita, após avaliação dos elementos formais acima dispostos, os quais a lei de diretrizes orçamentárias deve atender, verifica-se que a proposição referente a LDO para o exercício financeiro de 2013, e seus Anexos se encontram em perfeita sintonia com a Lei de Responsabilidade Fiscal e os mandamentos constitucionais e legais aplicáveis à matéria.

Lado outro, importa destacar para manutenção da clareza e precisão do projeto de lei sob comento que a Lei de Responsabilidade Fiscal disciplina em seu art. 12, §3º que: “O Poder Executivo de cada ente colocará à disposição dos demais Poderes e do Ministério Público, no mínimo trinta dias antes do prazo final para encaminhamento de suas propostas orçamentárias, os estudos e as estimativas das receitas para o exercício subseqüente, inclusive da corrente líquida, e as respectivas memórias de cálculo”.

Por fim, entendemos pertinente algumas ressalvas a serem feitas no projeto, as quais passamos a expor:

1ª) No inciso I do parágrafo único do art. 21, alterar a expressão “exercício financeiro de 2012” para “exercício financeiro de 2013”.

2ª) Em respeito à boa técnica legislativa, vários artigos da proposição deverão ser retificados quando procedem a citação de alguma lei, em obediência ao disposto no Decreto n° 4.176, de 28 de março de 2002, em seu art.23, inciso II, letra “l”, n°s 1 e 2, verbis:

Art.23. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observado o seguinte:

(...)

II - para a obtenção da precisão:

(...)

l) grafar a remissão aos atos normativos das seguintes formas:

1. Lei n° 8.112, de 11 de dezembro de 1990, na ementa, no preâmbulo, na primeira remissão e na cláusula de revogação; e

2. Lei n° 8.112, de 1990, nos demais casos; e

(...)

Assim sendo, todos os artigos da proposição que estiverem em desacordo com o antedito art.23, deverão sofrer as devidas correções (como por exemplo, os arts.1°; 3°; 4°, etc.).

PARECER

Ex positis, e sem adentrarmos no mérito da proposição, sendo a matéria de competência municipal e de iniciativa do Chefe do Poder Executivo local, observados os ditames constitucionais e legais aplicáveis, não se vislumbra óbice legal e constitucional à tramitação da proposição sob comento, devendo-se se atentar para o atendimento às duas ressalvas supra.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto em nosso parecer ora ratificado, trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

Este é o nosso parecer, que submetemos, sub censura, à Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

Palácio Barbosa Lima, 14 de agosto de 2012.

Manoel Denezine Tavares

Procurador- I