PARECER Nº: 207/2011.

PROCESSO Nº: 4683/2004 - 3º Vol.

PROJETO DE LEI Nº: 246/2011.

EMENTA: “ACRESCENTA O ART. 12-A À LEI 10.777, DE 15 DE JULHO DE 2004, QUE DISPÕE SOBRE A PROTEÇÃO DO PATRIMÔNIO CULTURAL DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”

AUTORIA: VEREADOR WANDERSON CASTELAR GONÇALVES.

INDEXAÇÃO: ALTERAÇÃO. LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA. MUNICÍPIO. INICIATIVA CONCORRENTE.

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I. RELATÓRIO

Solicita o Ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, parecer acerca da constitucionalidade e da legalidade do Projeto de Lei nº 246/2011, de autoria do Nobre Vereador Wanderson Castelar Gonçalves, que “acrescenta o art. 12-A à Lei nº 10.777, de 15 de julho de 2004, que dispõe sobre a proteção do Patrimônio Cultural do Município de Juiz de Fora e dá outras providências”.

Em justificativa acostada às fls. 150 dos autos, explicita o I. Edil, em suma, que “a medida visa combater uma prática muitas vezes utilizada para impedir o tombamento ou torná-lo sem efeito: a destruição do imóvel no transcurso do processo”, salientando que “em Juiz de Fora, são inúmeros os casos”, buscando a proposição, assim, que “o proprietário de bem imóvel, iniciado o processo de tombamento, fique impedido de proceder qualquer alteração que o descaracterize ou o danifique, já a partir da notificação”.

É o breve relatório.

Passo a opinar.

II. FUNDAMENTAÇÃO

A proposição em tela busca alterar a Lei n° 10.777, de 15 de julho de 2004, que dispõe sobre a proteção do Patrimônio Cultural do Município de Juiz de Fora.

As Cartas Magna e Mineira dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Constituição Estadual:

“Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local...”

Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

A presente proposição está atrelada, s.m.j., ao conceito de interesse local, definido por Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

Seguindo esta premissa, indubitavelmente insere-se no âmbito de interesse direto da cidade e de seus habitantes a presente matéria, posto que visa impedir que o proprietário de imóvel, iniciado o processo de tombamento, fique impedido de proceder qualquer alteração que o descaracterize ou o danifique, já a partir da notificação, passando dito bem a ser tratado como se tombado já estivesse.

Ademais, a Constituição Federal estabelece em seu art. 30, IX, que compete aos Municípios “promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual”, enquanto que a Carta Mineira dispõe em seu art. 11, III e IV que é competência do Estado, comum à União e ao Município “proteger os documentos, obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural” e “impedir a evasão, destruição e descaracterização de obra de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural”.

No que tange à competência para deflagrar o processo legislativo no Município, entendemos, s.m.j., que não há óbice, posto que a matéria tratada na proposição em comento não está inserida na Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora como de iniciativa reservada ao Chefe do Executivo, estabelecendo os artigos 10 e 36, as exceções à competência concorrente, verbis:

“Art. 10. Os projetos de lei sobre alienação de bens imóveis do Município, bem como os referentes a empréstimos dos mesmos, são de iniciativa do Prefeito.”

“Art. 36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I - criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estruturação, atribuição e extinção das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta;

IV - plano plurianual;

V - diretrizes orçamentárias;

VI - orçamento anual;

VII - autorização para abertura de crédito adicional ou concessão de auxílios, prêmios e subvenções.”

Corroborando o alegado, os ensinamentos do mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 13ª edição, Malheiros, página 587:

“Vale ressaltar que essa competência do Município para legislar ´sobre assuntos de interesse local´ bem como a de ´suplementar a legislação federal e estadual no que couber´- ou seja, em assuntos em que predomine o interesse local - ampliam significativamente a atuação legislativa da Câmara de Vereadores.

(...)

Leis de iniciativa da Câmara, ou mais propriamente, de seus vereadores são todas as que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, à iniciativa do prefeito. As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.” (negrito nosso)

Desta feita, compete à Câmara Municipal, precipuamente, exercer a função de legislar. No exercício desta função legislativa, que é exercida com a participação do Prefeito, ela legisla sobre matérias de competência do Município. Por meio dela se estabelecem, como todos sabem, as leis municipais, e se cumpre, no âmbito local, o princípio da legalidade a que se submete a Administração.

Assim, a função legislativa da Câmara Municipal estende-se, via de regra, a todos os assuntos e matérias de competência do município.

Diz-se que é, via de regra, estendida a todas as matérias porque a lei, excepcionalmente, reserva ao Executivo a iniciativa exclusiva sobre determinados assuntos, sobretudo àqueles que dizem respeito ao seu interesse preponderante, como atribuições e estruturação de órgãos da Administração, servidores em geral, alienação de patrimônio público e matérias orçamentárias (plano plurianual, diretrizes orçamentárias e orçamentos anuais).

Destarte, extrai-se da leitura dos dispositivos da Lei Orgânica Municipal que não há impedimento de ordem legal que restrinja o Legislativo de propor projetos que versem sobre a matéria em comento.

Por fim, cumpre observar que a proposição sob comento visa acrescentar o art. 12-A à Lei nº 10.777, de 15 de julho de 2004, estando correto o texto no que concerne à técnica legislativa, valendo destacar, assim, o que preceitua a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que serve como diretriz na elaboração de textos legais:

“Art. 12. A alteração da lei será feita:

I - mediante reprodução integral em novo texto, quando se tratar de alteração considerável;

II - mediante revogação parcial; (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 26.4.2001)

III - nos demais casos, por meio de substituição, no próprio texto, do dispositivo alterado, ou acréscimo de dispositivo novo, observadas as seguintes regras:”

a) revogado; (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 26.4.2001) .

b) é vedada, mesmo quando recomendável, qualquer renumeração de artigos e de unidades superiores ao artigo, referidas no inciso V do art. 10, devendo ser utilizado o mesmo número do artigo ou unidade imediatamente anterior, seguido de letras maiúsculas, em ordem alfabética, tantas quantas forem suficientes para identificar os acréscimos; (Redação dada pela Lei Complementar nº 107, de 26.4.2001) . (s.n.)

Nesse aspecto, os ensinamentos do doutrinador e desembargador do Tribunal de Justiça de Minas Gerais, Kildare Gonçalves Carvalho, verbis:

“A alteração das leis poderá ocorrer em três hipóteses disciplinadas na Seção III do Capítulo II (art. 12) da Lei Complementar n. 95/98:

I - alteração considerável;

II - revogação parcial;

III - alterações pequenas.

Na primeira hipótese, a alteração deve ser promovida através de reprodução integral em novo texto. Na segunda hipótese, desaparecerão do direito positivo as normas revogadas. A terceira hipótese implica alteração, por meio de substituição, de normas existentes por outras e por acréscimos de norma nova, observadas as seguintes regras: a) a numeração dos dispositivos alterados não poderá ser modificada; b) mesmo quando forem acrescidos dispositivos novos é vedada renumeração. Nesse caso, utiliza-se a técnica do mesmo número do artigo ou unidade imediatamente anterior, seguido de letras maiúsculas, em ordem alfabética, tantas quantas forem suficientes para identificar os acréscimos;” (in Técnica Legislativa. 4. ed. rev. Atual. e ampl. Belo Horizonte : Del Rey, 2007. p. 127). (s.n)

Entrementes, após análise pormenorizada da Lei nº 10.777, de 15 de julho de 2004, sugerimos S.M.J. que o texto inserto na proposição deva integrar o art. 19, através de parágrafos, ao invés da inserção do art. 12-A, posto que compatível com o contexto do referido artigo, que assim dispõe:

“Art. 19 - Autuada a proposta de tombamento, como prescrito no art. 11, e enquanto em tramitação o respectivo processo, ao bem a que a mesma disser respeito será dispensada a mesma proteção que se defere ao bem tombado.”

Outra sugestão que se aponta refere-se à parte final do §2º, do art. 12-A, da proposição, restando estabelecido que “durante o processo de análise da proposta, havendo dano ao bem, por ato ou omissão do proprietário, o mesmo será multado na forma prevista por lei”. (d.n.)

Nesse aspecto, sugerimos que seja especificada a lei que determinará a penalidade ou, no caso de ser aplicada a própria Lei nº 10.777/2004, que conste no texto “na forma prevista por esta lei” ou “na forma prevista no art. 33 desta lei” cujo teor se transcreve:

“Art. 33 - Verificado dano ao bem, por ato ou omissão do proprietário, será aplicada multa correspondente:

I - a cinqüenta por cento do valor venal, no caso de perda total;

II - ao valor do dano causado, no caso de perda parcial;

III - ao custo da manutenção, no caso de dano ocasionado pela ausência da mesma.”

Corroborando o alegado, dispõe a Lei Complementar nº 95/98, verbis:

“Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:

(...)

II - para a obtenção de precisão:

a) articular a linguagem, técnica ou comum, de modo a ensejar perfeita compreensão do objetivo da lei e a permitir que seu texto evidencie com clareza o conteúdo e o alcance que o legislador pretende dar à norma;”

III. CONCLUSÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, entendendo que o município tem competência para legislar sobre a matéria, não havendo vício de iniciativa, concluímos que o Projeto de Lei é Constitucional e Legal, não havendo óbice ao seu prosseguimento.

Salientamos as diligências a serem realizadas com vistas à adequação da proposição à Lei Complementar nº 95/98, que serve como diretriz na elaboração de textos legais, consoante argumentação acima articulada, deixando a critério da comissão a conveniência, assim como as devidas modificações e adequações quando da redação final.

Cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O renomado doutrinador Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 12 de dezembro de 2011.

Luís Cláudio Santos Pinto

Procurador - I