PARECER N°: 209/2011

PROCESSO N°: 69/87 - 5° vol.

PROJETO DE LEI Nº: 244/2011

EMENTA: “FIXA O SUBSÍDIO DO PREFEITO, VICE PREFEITO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.” AUTORIA: MESA DIRETORA

RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, Vereador Noraldino Júnior, análise jurídica do Projeto de Lei n° 244/2011, que visa “FIXA O SUBSÍDIO DO PREFEITO, VICE-PREFEITO E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

Na justificativa de fls. 47, os Nobres Edis que compõem a Mesa Diretora explanam: “Submetemos à elevada apreciação desta Egrégia Casa Legislativa o Projeto de Lei que 'Fixa o subsídio do Prefeito, Vice Prefeito, e dá outras providências.A fixação dos subsídios dos agentes políticos municipais, nos termos do art. 29,V c/c art. 37, X da Constituição Federal, é de iniciativa do Poder Legislativo e deve ocorrer antes do pleito eleitoral, em observância aos princípios da moralidade e impessoalidade, que agregados aos da publicidade, legalidade e eficiência, regem a Administração Pública.Os valores constantes na proposição estão em perfeita consonância aos mandamentos constitucionais e legais. As despesas com a execução desta Lei correrão à conta das dotações orçamentárias próprias do orçamento municipal.”

É o breve relatório.

Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

No que concerne à competência legislativa, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e a Constituição Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

A presente proposição encontra-se inserida no conceito de interesse local, definido por Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

Acerca da competência, o art. 27, inciso XVII da Lei Orgânica Municipal, assim dispõe em relação a fixação dos subsídios do Vice Prefeito e Prefeito:

Art. 27. Compete, privativamente, à Câmara Municipal, exercer as seguintes atribuições, dentre outras:

(...)

XVII - fixar os subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito, dos Secretários Municipais e dos Vereadores através de lei de sua iniciativa, observando-se o que dispõe a Constituição da República e a Constituição do Estado de Minas Gerais.

Diante disso, não se vislumbra qualquer óbice legal quanto à competência para deflagrar o processo.

Também no que tange a iniciativa, o Projeto de Lei em espeque não encontra qualquer óbice ex vi o disposto no supracitado artigo da Lei Orgânica Municipal, bem como no próprio artigo art. 29 da CF/88, inciso V, in verbis:

Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo Estado e os seguintes preceitos:

(...)

V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I;

Pois bem, sem a pretensão de adentrarmos no mérito da Proposição, observamos que a Proposição em comento, de iniciativa e autoria da Mesa Diretora da Câmara Municipal, que fixou os subsídios do Prefeito e Vice-Prefeito encontra-se em consonância com os preceitos insculpidos no art. 179 da Constituição Estadual, bem como no artigo 37, XI e art. 39, § 4º, ambos da Constituição Federal que estabelecem respectivamente o teto de subsídio do Prefeito e o subsídio em parcela única para os agentes políticos, senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL:

Art. 179 - A remuneração do Prefeito, do Vice - Prefeito e do Vereador será fixada, em cada Legislatura, para a subseqüente, pela Câmara Municipal.

CONSTITUIÇÃO FEDERAL:

Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

XI - a remuneração e o subsídio dos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional, dos membros de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, dos detentores de mandato eletivo e dos demais agentes políticos e os proventos, pensões ou outra espécie remuneratória, percebidos cumulativamente ou não, incluídas as vantagens pessoais ou de qualquer outra natureza, não poderão exceder o subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, aplicando-se como limite, nos Municípios, o subsídio do Prefeito, e nos Estados e no Distrito Federal, o subsídio mensal do Governador no âmbito do Poder Executivo, o subsídio dos Deputados Estaduais e Distritais no âmbito do Poder Legislativo e o subsídio dos Desembargadores do Tribunal de Justiça, limitado a noventa inteiros e vinte e cinco centésimos por cento do subsídio mensal, em espécie, dos Ministros do Supremo Tribunal Federal, no âmbito do Poder Judiciário, aplicável este limite aos membros do Ministério Público, aos Procuradores e aos Defensores Públicos;

(...)

CONSTITUIÇÃO FEDERAL:

Art. 39 - A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios instituirão, no âmbito de sua competência, regime jurídico único e planos de carreira para os servidores da administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas. (redação ADI nº2.135-4)(...)

§ 4º O membro de Poder, o detentor de mandato eletivo, os Ministros de Estado e os Secretários Estaduais e Municipais serão remunerados exclusivamente por subsídio fixado em parcela única, vedado o acréscimo de qualquer gratificação, adicional, abono, prêmio, verba de representação ou outra espécie remuneratória, obedecido, em qualquer caso, o disposto no art. 37, X e XI.

Ademais disto, o Projeto fixa o valor do subsídio mensal do Vice-Prefeito e do Prefeito para vigorar somente a partir de 1° de janeiro de 2013, em inequívoca prova do atendimento aos princípios constitucionais elencados no artigo 37 da Carta Magna, quais sejam: legalidade, impessoalidade e moralidade, já que o ano de 2012 será ano eleitoral, evitando assim qualquer argumento de favorecimento pessoal.

Neste sentido, valemo-nos dos ensinamentos do i. Mestre Jair Eduardo Santana:

“Parece-nos que um ingrediente principiológico deve temperar o debate. Referimo-nos à impessoalidade e à moralidade. Se, após o conhecimento dos eleitos, a Câmara Municipal estiver cuidando dos assuntos subsídios e sua fixação, já se saberá quem serão os prováveis agentes políticos que tomarão assento no Governo (Legislativo e Executivo) na legislatura subseqüente (para a qual os subsídios estão sendo fixados).Corre-se o risco, em tal circunstância, de se instituírem benefícios ou prejuízos (...)É circunstância que, por inúmeros motivos, deve ser evitada.” (SANTANA, Jair Eduardo. Subsidio de Agentes Políticos Municipais. Belo Horizonte: Fórum, 2004 apud Revista do Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais julho|agosto|setembro, 2010, v. 76 - n. 3 - ano XXVI, p.87)

Destarte, não há duvidas de que o Projeto de Lei em comento se mostra em total conformidade aos preceitos constitucionais aplicáveis à espécie, na medida em que teve seu nascedouro na Câmara Municipal e fixou os subsídios do Vice-Prefeito e do Prefeito, em estrita observância ao teto constitucional estabelecido, e em única parcela, respeitados ainda os princípios que determinam e fixam a moralidade, a probidade e a impessoalidade no trato da res pública.

Ademais disto, salientamos que não obstante a apresentação do impacto financeiro (fls.37/44), bem como a declaração do Secretário Interino e Sub Secretária da Fazenda (fls.41) de que a medida não produzirá qualquer repercussão financeira tanto neste quanto no próximo exercício, certo é que uma vez considerado que a medida só entrará em vigor em 1º de janeiro de 2013, a verificação dos efeitos financeiros para o ano em que o ato entrará em vigor e nos exercícios subseqüentes (2014 e 2015) deverão ser tratados por ocasião da elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município de 2013 (LDO/2013) e seus respectivos valores devidamente consignados no orçamento do Município para o mesmo período, sendo certo que somente após cumpridas tais exigências legais será possível averiguar se a Proposição em comento atenderá ao disposto na Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 (LRF), bem como se possui adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias.

Por fim, salientamos que a revisão anual prevista no art.4° e seu Parágrafo único do Projeto de Lei em espeque, tem amparo no disposto no art. 37, inciso X da Constituição Federal, cingindo-se à mera recomposição do vencimento face as perdas aquisitivas derivadas da inflação, não se confundindo com aumento da remuneração. Neste sentido, já se pronunciou o Supremo Tribunal Federal:

"A doutrina, a jurisprudência e até mesmo o vernáculo indicam como revisão o ato pelo qual formaliza-se a reposição do poder aquisitivo dos vencimentos, por sinal expressamente referido na Carta de 1988 - inciso IV do art. 7º --, patente assim a homenagem não ao valor nominal, mas sim ao real do que satisfeito como contraprestação do serviço prestado. Esta é a premissa consagradora do Princípio da Irredutibilidade dos Vencimentos(...)." (STF, Pleno, RMS 22.307/DF).

PARECER

“Ex positis”, e sem adentrarmos no mérito da Proposição, sendo a matéria de competência municipal e não havendo vício de iniciativa, a mesma se mostra constitucional; contudo, ressalvamos que a aferição dos efeitos financeiros da Proposição e conseqüente análise de sua legalidade, somente será possível após a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias do Município para o ano de 2013 (LDO/2013) que deverá tratar da matéria, com a conseqüente inclusão dos seus valores no orçamento do Município, fato que só poderá ocorrer no decorrer do exercício de 2012, oportunizando-se a aferição da eventual conformidade da medida em relação ao disposto no artigo 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, bem como a sua adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária anual e sua compatibilidade com o Plano Plurianual (PPA) e Lei de Diretrizes Orçamentárias LDO.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto em nosso parecer ora ratificado, trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

Este é o nosso parecer, que submetemos, sub censura, à Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

Palácio Barbosa Lima, 22 de novembro de 2011.

Bruno Santos Lawall

Procurador- I