PARECER N°: 213/2011

PROCESSO N°: 3606/01 - 8° vol.

MENSAGEM Nº: 3953/2011

EMENTA: “ALTERA O ANEXO I DA LEI MUNICIPAL Nº 10.000, DE 08 DE MAIO DE 2001, INVESTE O CHEFE DO DEPARTAMENTO DA CENTRAL DE REGULAÇÃO DE VAGAS E OS MÉDICOS REGULADORES VINCULADOS AO REFERIDO DEPARTAMENTO NA FUNÇÃO DE AUTORIDADE SANITÁRIA DO MUNICÍPIO E ESTABELECE SUAS COMPETÊNCIAS E PRERROGATIVAS.”

AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL.

INDEXAÇÃO: ALTERAÇÃO ANEXO I DA LEI N° 10.000, DE 08 DE MAIO DE 2001 - LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE. I

RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Vereador Noraldino Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, parecer a respeito da Mensagem nº 3953/2011, de autoria do Executivo Municipal, que “ALTERA O ANEXO I DA LEI MUNICIPAL Nº 10.000, DE 08 DE MAIO DE 2001, INVESTE O CHEFE DO DEPARTAMENTO DA CENTRAL DE REGULAÇÃO DE VAGAS E OS MÉDICOS REGULADORES VINCULADOS AO REFERIDO DEPARTAMENTO NA FUNÇÃO DE AUTORIDADE SANITÁRIA DO MUNICÍPIO E ESTABELECE SUAS COMPETÊNCIAS E PRERROGATIVAS.”

O Chefe do Executivo faz uma detalhada explanação em sua justificativa sobre a importância do projeto em comento, in verbis:

“Em cumprimento ao Termo de Ajustamento de Conduta firmado entre o Ministério Público do Estado de Minas Gerais, HOSPITAIS COMPROMISSÁRIOS e o Município, através da Secretaria Municipal de Saúde, designada gestora do Sistema SUSFÁCIL, foi necessária a criação de estrutura na Prefeitura de Juiz de Fora, dentro da citada Secretaria, que pudesse realizar o controle da ocupação e desocupação dos leitos hospitalares vinculados ao Sistema Único de Saúde.

Para tanto, de acordo com estudos feitos, verificou-se a necessidade da criação de 01 (um) Departamento em nossa estrutura organizacional, mais especificamente o Departamento da Central de Regulação de Vagas, vinculado à Subsecretaria de Regulação da Secretaria de Saúde, bem assim a necessidade de investir o Chefe do referido Departamento e os médicos reguladores a ele vinculados na função de autoridade sanitária - conclusão esta que constou expressamente do próprio Termo de Ajustamento de Conduta, em sua cláusula sexta.

Tal medida se deve à necessidade de regulamentar um setor específico na estrutura organizacional da Secretaria de Saúde que ficará responsável pela gestão desse sistema, ampliando-se as possibilidades de controle dos serviços prestados pelos HOSPITAIS COMPROMISSÁRIOS, que, conforme identificado no Inquérito Civil Público nº 0145.09.000440-2, têm se omitido quanto à atualização em tempo real do SUSFACIL, impossibilitando a ciência pelo Ministério Público e pelo próprio Município da efetiva disponibilidade de vagas hospitalares para os pacientes provenientes do Sistema Único de Saúde.

Em relação aos médicos reguladores, insta informar que terão a missão, assim como o Chefe de Departamento da Central de Regulação de Vagas, de inspecionar e fiscalizar a real utilização das vagas disponibilizadas ao SUS nos hospitais públicos e credenciados e, em casos de irregularidades constatadas, exigir o imediato cumprimento da internação dos pacientes provenientes do Sistema Único de Saúde - sendo certo que, para a legitimação do exercício de tais prerrogativas, impõe-se como necessária a respectiva investidura destes agentes públicos na função de autoridade sanitária do Município.

Cabe mencionar que o cargo de Chefe de Departamento que se objeta criar por meio da presente proposição tem por escopo substituir o mesmo cargo já utilizado para ocupar a Chefia do Departamento da Central de Regulação de Vagas, cargo este criado para atender a Secretaria de Assistência Social, juntamente com a criação de outros oito cargos, pela Lei 12.147, de 3 de novembro de 2010, para atendimento de demandas diversas do Município.

Isto porque, devido a grande relevância e urgência do assunto, que, vale repetir, trata-se de um compromisso assumido pelo Município em Termo de Ajustamento de Conduta firmado com o Ministério Público, foi necessária a utilização prematura de um cargo de Chefe de Departamento para compor o Departamento da Central de Regulação de Vagas, que havia sido criado anteriormente pela precitada lei para atender a outra Secretaria desta Administração (SAS), tudo com o intuito de salvaguardar um bem maior, que é a saúde pública dos munícipes.

É de se destacar, ainda, que o presente Projeto de Lei, como forma de se conferir maior eficácia aos fins a que se propõe, contempla a instituição da penalidade de multa, que poderá ser aplicada pelas autoridades sanitárias nos casos em que os hospitais credenciados apresentarem irregularidades na utilização das vagas disponibilizadas para a rede SUS.

Na certeza de que o incluso Projeto de Lei atende às exigências do Ministério Público do Estado de Minas Gerais e, notadamente, ao interesse público primário e secundário, sendo de visceral importância para a efetividade do serviço de prestação de saúde no âmbito do Município, solicito sua aprovação por esta Egrégia Casa Legislativa, em caráter de máxima urgência, nos termos do art. 38, caput, da Lei Orgânica do Município.”

È o breve relatório.

Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

No que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

No entendimento deste Procurador, interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do município e de seus munícipes.

Também o indiscutível Mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, define:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

A competência municipal, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual.

Nesse sentido, leciona José Cretella Júnior:

“Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país”.

É, pois, a partir da noção de assunto de interesse local, ou peculiar interesse, que se vão identificar os serviços públicos incluídos no âmbito do legislador municipal, não importando que tais serviços já recebam disciplina de norma federal ou estadual. O que importa é verificar a existência de predominância do interesse do Município, caso em que se deparará com competência convergente com a da outra unidade política, admitindo, conseqüentemente, normatização supletiva ou concorrente.

Neste mesmo diapasão trazemos a seguinte lição de José Carlos Cal Garcia:

“A autonomia municipal, na dicção da Carta Magna, é total no que concerne aos assuntos de interesse local. Esse interesse local, em que pese a aparente redundância, é tudo aquilo que o Município, por meio de lei, entender do interesse de sua comunidade. O sistema constitucional autoriza a afirmação. Seria estranho, na realidade, se o Município tivesse que auscultar órgãos ou autoridades a ele estranhos, para saber o que é e o que não é do interesse local”.

(Linhas Mestras da Constituição de 1988, ed. Saraiva, 1989, p. 83).

Para melhor dissecar o assunto, trazemos à colação os ensinamentos do saudoso e inigualável mestre Hely Lopes Meirelles:

“Serviços há que já estão estabelecidos remansadamente com a competência privativa do município. Outros, entretanto, suscitam duvidas dado os interesses comuns das três esferas administrativas, com intensidade aparentemente igual, o que exige um exame acurado diante de cada caso ocorrente, a fim de se determinar à manutenção. Outros, ainda, oferecem faces sujeitas concomitantemente à tríplice regulamentação, federal, estadual e municipal em caráter supletivo ou concorrente, como é exemplo típico o trânsito, em que as normas gerais estão afetas à União (Código Nacional de Trânsito), normas secundárias são de competência estadual (regulamentos regionais) e a regulamentação urbana compete ao município (estacionamentos, mão, contramão, velocidade do perímetro urbano, ponto de carro de praça, permissão e concessões de linhas urbanas etc)”.

Nesta mesma linha prossegue:

“Acresce, ainda, notar a existência de matérias que se sujeitam simultaneamente à regulamentação pelas três ordens estatais, dada a sua repercussão no âmbito federal, estadual e municipal. Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem a União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e os Municípios (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc.; regulamentos sanitários municipais). Isso porque sobre cada faceta do assunto há um interesse predominante de uma das três entidades governamentais. Quando essa predominância toca ao Município, a ele cabe regulamentar a matéria, como assunto de seu interesse local... O que importa fixar, desde já, é que o Município atue com competência explícita ou implícita.”

(In Direito Municipal Brasileiro, 6ª ed., Malheiros, pp. 121/122).

Portanto, não há óbice quanto à competência, já que a matéria é de interesse local.

No concernente à iniciativa, diante da matéria em pauta, esta encontra amparo no Art. 36, I, da Lei Orgânica do Município, verbis:

Art. 36 - São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I - criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração.

Também não há o que discutir sobre a quaestio da iniciativa, já que não existe óbice legal em relação à proposição ofertada.

Destaca-se que a Doutrina Pátria também se manifesta através dos ensinamentos do Mestre Hely Lopes Meirelles, em sua obra “Direito Administrativo”, Editora Malheiros, verbis:

“A criação, transformação e extinção de cargos, funções ou empregos do Poder Executivo exige lei de iniciativa privativa do Presidente da República, dos Governadores dos Estados e do Distrito Federal e dos Prefeitos Municipais, conforme seja federal, estadual ou municipal a Administração interessada, abrangendo a Administração direta, autárquica e fundacional (CF, art. 61, § 1°, II, “d”)”.

E continua o eminente Professor:

“As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.”

Cumpre salientar que tanto a legislação como a doutrina anteriormente citadas se aplicam in casu, já que ao Executivo pertence a iniciativa para legislar de forma privativa sobre a criação de Cargos.

Portanto, o processo de criação de cargos, funções gratificadas na administração pública municipal, assim como a estruturação e atribuição de seus órgãos, traduz matéria que se insere, por efeito de sua natureza, na esfera de iniciativa privativa do Poder Executivo, diante da reserva legal preconizada no já citado art. 36 da Lei Orgânica Municipal e no consagrado princípio da separação dos Poderes pela Constituição Federal, cabendo ao Chefe do Executivo organizar a sua estrutura administrativa.

Vislumbra-se ainda, que foi anexado às fls.159 160, o devido impacto financeiro relativamente às despesas decorrentes do projeto em tela, em atendimento ao disposto nos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, no qual constam os reflexos financeiros em consonância ao exigido na antedita Lei Fiscal. Também às fls.161 foi anexada a declaração da adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e Lei de Diretrizes Orçamentárias, em obediência ao inciso II do art. 16 da LRF.

PARECER

Ex positis, e sem adentrarmos no mérito, o projeto em questão pertinente à Mensagem n° 3953/2011, é de competência municipal e, por não haver vício de iniciativa, entendemos ser o mesmo constitucional e legal.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto em nosso parecer ora ratificado, trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

Este é o nosso parecer, que submetemos sub censura, à Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

Palácio Barbosa Lima, 11 de novembro de 2011.

Manoel Denezine Tavares