PARECER Nº: 171/2011.

PROCESSO Nº: 076/1987 - 11º Vol.

PROJETO DE LEI: MENSAGEM N° 3943.

EMENTA: “ALTERA A LEI Nº 12.328, DE 26 DE JULHO DE 2011 E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS.”

AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL

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I. RELATÓRIO

Solicita o ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, análise jurídica acerca da legalidade e da constitucionalidade do Projeto de Lei inserto na Mensagem nº 3943, de autoria do Executivo Municipal, que altera a Lei nº 12.328, de 26 de julho de 2011 e dá outras providências.

Em justificativa acostada às fls. 104/105 dos autos, o Chefe do Executivo esclarece que “os servidores inativos e pensionistas, cuja concessão dos respectivos benefícios previdenciários se deu proporcionalmente, passaram a perceber, a partir de 1º de maio de 2011, proventos com composição de valor inferior aos valores pagos até 30 de abril de 2011, vez que, por consequência, passaram a suportar a incidência da proporcionalidade também sobre o valor do abono”.

Explicita que a “proposição tem por escopo eliminar distorções ocasionadas pela correção anual concedida aos servidores inativos e pensionistas, com a respectiva supressão dos abonos salariais pagos até abril do corrente ano, de acordo com a Lei nº 12.039, de 27 de maio de 2010”.

É o breve relatório.

Passo a opinar.

II. FUNDAMENTAÇÃO

Inicialmente, no que tange a competência, não há qualquer impedimento, visto o que estabelece as Cartas Magna e Mineira em relação aos Municípios, no que diz respeito ao seu poder de legislar sobre assuntos de interesse local, senão vejamos:

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Constituição Estadual:

“Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:”

Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

Neste aspecto, os ensinamentos do renomado Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, verbis:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

Conclui-se, pois, que a matéria, ao tratar da alteração da Lei Municipal nº 12.328/11 que estabeleceu a implantação de quadro diferenciado de vencimentos e salários dos servidores do Município de Juiz de Fora, é de competência municipal.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, não se vislumbra nenhum vício no presente Projeto de Lei, uma vez que o objeto da proposição sob análise se enquadra dentre as hipóteses elencadas no artigo 36 da Lei Orgânica Municipal, que trata das matérias de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo Municipal, verbis:

“Art. 36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I - criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria; (...)”

Portanto, o processo de fixação ou alteração da remuneração dos servidores traduz matéria que se insere, por efeito de sua natureza, na esfera de exclusiva iniciativa do Poder Executivo, diante da reserva legal preconizada no art. 36 da Lei Orgânica Municipal e no consagrado princípio da separação dos Poderes pela Constituição Federal.

Nesta seara de entendimento, é a lição do mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 13ª edição, Malheiros, página 587, verbis:

“As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.” (s.n.)

Nesse aspecto, dispõe a Constituição Federal:

“Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte:

(...)

X - a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o § 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices;”

Nas abalizadas palavras do renomado Celso Antonio Bandeira de Mello, in Curso de Direito Administrativo, 13ª edição, Malheiros, São Paulo, 2001, p. 255, a seguinte lição:

“(...) registre-se a existência de outra importante regra, inspirada pelo mesmo intento de impor procedimentos cautelosos para a irrupção de despesas com pessoal e para garantia do princípio da impessoalidade da Administração. Consiste na imposição de que só por lei se fixe a retribuição de cargos, funções ou empregos no Estado e em suas pessoas auxiliares de Direito Público. Assim, o art. 37, X, estabelece que a remuneração dos servidores públicos, inclusive sob a forma de subsídio, somente poderá ser fixada ou alterada por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso.

Também o art. 61, § 1º, II, “a”, dispõe que a criação de cargos ou empregos públicos ou o aumento de suas remunerações (na Administração direta e nas autarquias) dependem de lei, de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.”

Corroborando o alegado, julgado do E. Tribunal de Justiça de Minas Gerais:

Número do processo: 1.0000.07.456364-4/000(2)

Relator: KILDARE CARVALHO

Data do Julgamento: 24/09/2008

Data da Publicação: 10/10/2008

Ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA - REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVO - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - INICIATIVA DE LEI - MATÉRIA TRIBUTÁRIA - COMPETÊNCIA CONCORRENTE - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, ORÇAMENTO, SERVIÇOS PÚBLICOS, PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SIMETRIA COM O CENTRO E DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Compete exclusivamente ao Chefe do Executivo iniciar os projetos de lei sobre organização administrativa, orçamento, serviços públicos e pessoal da administração, excluída a matéria tributária de iniciativa concorrente. A Emenda à Lei Orgânica Municipal que revoga norma de competência privativa do Prefeito implica subtração de competência legislativa e afronta aos princípios da simetria com o centro e da harmonia e independência dos Poderes. Julga-se parcialmente procedente a ação.

Súmula: JULGARAM PARCIALMENTE PROCEDENTE.

No que tange à repercussão da matéria em relação às finanças municipais e por se tratar de assunto relacionado com receita municipal e planejamento orçamentário financeiro, no qual envolve conhecimentos específicos sobre contabilidade pública e gestão fiscal, os dados constantes na Mensagem nº 3943 permitem averiguar, em face da Lei Complementar nº 101/00, o impacto financeiro da despesa de pessoal a ser aumentada, ao passo que colaciona planilha intitulada “impacto projeto de lei - abono de inativos e pensionistas” (fls. 102), demonstrativa do custo anual e a projeção para os próximos dois exercícios, documento confeccionado pelo setor de conhecimento técnico para proceder à avaliação dos reflexos financeiros do Projeto de Lei em tela.

Partindo-se da premissa que os valores lançados na planilha de “impacto projeto de lei - abono de inativos e pensionistas” (fls. 102), de fato retratem os reflexos financeiros que a proposição desencadeará, cumpre ressaltar a existência de erro material em referida planilha, já que constam os anos de 2011 e 2012, ao passo que deveria constar 2011, 2012 e 2013, ou seja, o exercício em vigor e os dois subsequentes (art. 16, I, LC 101/00).

Outrossim, encontra-se acostado aos autos Declaração expressa do Secretário de Administração e Recursos Humanos, atestando “nos termos do inciso II do art. 16 da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, que o aumento da despesa oriunda do Projeto de Lei e Mensagem respectiva, de autoria do Executivo Municipal, que dispõe sobre a alteração da Lei nº 12.328, de 26 de julho de 2011 e dá outras providências, tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias”. (fls. 103).

Para maior compreensão do que determina a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101/00), eis o teor dos arts. 15, 16 e 17, verbis:

“Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.”

“Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. (...)”

“Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. (...)”

Acerca do tema, mutatis mutandis, julgado do E. TJMG:

Número do processo: 1.0194.02.016917-4/001(1)

Relator: BRANDÃO TEIXEIRA

Data do Julgamento: 01/08/2006

Data da Publicação: 22/09/2006

Ementa:

1) AÇÃO POPULAR. REEXAME NECESSÁRIO. REGULARIDADE DO PROCESSO. AUSÊNCIA DE CONCESSÃO DE VISTA PARA APRESENTAÇÃO DE RAZÕES FINAIS. NULIDADE INEXISTENTE, PORQUE NÃO HOUVE QUALQUER PREJUIZO PARA AS PARTES. 2) LITISCONSÓRCIO NECESSÁRIO UNITÁRIO. IMPUGNAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS ADVINDOS DE LEI, DE EFEITOS CONCRETOS. CITAÇÃO DE TODOS QUE PARTICIPARAM DO PROCESSO LEGISLATIVO. DESNECESSIDADE. 3) LEI MUNICIPAL QUE ACARRETA AUMENTO DE DESPESAS, EM RAZÃO DA CRIAÇÃO DE NOVOS CARGOS PÚBLICOS. OBSERVÂNCIA DOS ARTIGOS 16 E 17, DA LEI COMPLEMENTAR N. 101/2000. NULIDADE INEXISTENTE. 4) PEDIDO IMPROCEDENTE. SENTENÇA CONFIRMADA, NO REEXAME NECESSÁRIO, FICANDO PREJUDICADO O RECURSO VOLUNTÁRIO.

Súmula: EM REEXAME NECESSÁRIO, CONFIRMARAM A SENTENÇA, PREJUDICADO O RECURSO VOLUNTÁRIO.

III. ILAÇÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, sendo a matéria de competência municipal e não havendo vício de iniciativa, o Projeto de Lei pertinente à Mensagem nº 3943 pode ser considerado constitucional e legal.

Salientamos que a planilha intitulada “impacto projeto de lei - abono de inativos e pensionistas” (fls. 102) deve ser substituída, posto que há erro material no lançamento dos exercícios subseqüentes, consoante argumentação acima articulada.

Cumpre esclarecer que todo o articulado trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei.

Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 06 de outubro de 2011.

Luís Cláudio Santos Pinto

Procurador I