PROCURADORIA DO LEGISLATIVO PARECER

N°: 162/2011

PROCESSO N°: 4331/2003 - 21° vol.

MENSAGEM Nº: 3937/2011

EMENTA: “DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DAS CARREIRAS DE AUXILIAR DE MECÂNICA, OFICIAL DE MECÂNICA LEVE E OFICIAL DE MECÂNICA PESADA DOS QUADROS DE PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA E DO DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE LIMPEZA URBANA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL.

RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, parecer a respeito da Mensagem do Executivo n° 3937/2011, cujo Projeto de Lei “DISPÕE SOBRE A CRIAÇÃO DAS CARREIRAS DE AUXILIAR DE MECÂNICA, OFICIAL DE MECÂNICA LEVE E OFICIAL DE MECÂNICA PESADA DOS QUADROS DE PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO MUNICÍPIO DE JUIZ DE FORA E DO DEPARTAMENTO MUNICIPAL DE LIMPEZA URBANA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

Em breve síntese, o Chefe do Executivo dispõe em sua Mensagem os objetivos principais da Proposição, quando explana: “Este projeto traduz os anseios dos servidores ocupantes das atuais classes de Auxiliar de Mecânica I e II, e Oficial de Mecânica I e II, e a vontade desta administração na justa tratativa de melhoria das condições remuneratórias destes profissionais, após estudos realizados.”

E segue com sua explanação: “Fica consignado que foi elaborado estudo de impacto financeiro relativamente às despesas decorrentes do projeto em tela, em atendimento ao disposto nos artigos 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal.”

É o breve relatório.

Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

No que tange a competência, não há qualquer impedimento, visto o que estabelece a Constituição Federal e a Constituição Estadual em relação aos Municípios, no que diz respeito ao seu poder de legislar privativamente sobre assuntos de interesse local, senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

“Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

Acerca da competência do município o indiscutível Mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, define:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

Seguindo esta premissa, indubitavelmente insere-se no âmbito de interesse direto da cidade e de seus habitantes a presente matéria, sendo, portanto de competência municipal.

No que tange ao princípio da iniciativa, vê-se que a matéria objeto da Proposição em comento mostra-se inserida dentre as reservas legais preconizadas nos incisos do art. 36 da Lei Orgânica Municipal que ditam:

Art. 36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I - criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estruturação, atribuição e extinção das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade de administração pública indireta;

(...)

VII - autorização para abertura de crédito adicional ou concessão de auxílios, prêmios e subvenções.

Portanto, o processo de criação de cargos e funções gratificadas na administração pública municipal, seu regime jurídico, bem como a estruturação e atribuição das suas respectivas carreiras e órgãos, traduz matéria que se insere, por efeito de sua natureza, na esfera de exclusiva iniciativa do Poder Executivo, diante da reserva legal preconizada no art. 36 da Lei Orgânica Municipal e no consagrado princípio da separação dos Poderes pela Constituição Federal, cabendo ao Chefe do Executivo organizar a sua estrutura administrativa.

Desta feita, quanto à iniciativa, o projeto em comento também não possui qualquer óbice legal.

Como sustentabilidade jurisprudencial, citamos a decisão do TJMG, verbis:

Número do processo: 1.0000.07.456364-4/000(2)

Relator: KILDARE CARVALHO

Data do Julgamento: 24/09/2008

Data da Publicação: 10/10/2008

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA - REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVO - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - INICIATIVA DE LEI - MATÉRIA TRIBUTÁRIA - COMPETÊNCIA CONCORRENTE - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, ORÇAMENTO, SERVIÇOS PÚBLICOS, PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SIMETRIA COM O CENTRO E DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Compete exclusivamente ao Chefe do Executivo iniciar os projetos de lei sobre organização administrativa, orçamento, serviços públicos e pessoal da administração, excluída a matéria tributária de iniciativa concorrente. A Emenda à Lei Orgânica Municipal que revoga norma de competência privativa do Prefeito implica subtração de competência legislativa e afronta aos princípios da simetria com o centro e da harmonia e independência dos Poderes. Julga-se parcialmente procedente a ação.

Nesta seara de entendimento, é a lição do mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 13ª edição, Malheiros, página 587, verbis:

“As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.”

Ademais, além da apresentação do impacto financeiro (fls.55), tanto o Chefe do Executivo (fls.63), quanto a Secretário de Administração e Recursos Humanos (fls.54) declaram expressamente que a proposição em comento atende ao disposto na Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000 (LRF), sendo que o Secretário Administração e Recursos Humanos declara ainda ás fls. 54 que a presente Proposição “tem adequação orçamentária e financeira com a Lei Orçamentária Anual e compatibilidade com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Orçamentárias.”

Assim, de acordo com a afirmação do Executivo, estando a presente Proposição em consonância com a legislação vigente, não se vislumbra óbice legal ao seu prosseguimento.

Entretanto, no que tange à repercussão da matéria em relação às finanças municipais, e por se tratar de assunto relacionado com a receita municipal e planejamento orçamentário-financeiro, que envolve conhecimentos específicos sobre contabilidade pública e gestão fiscal, os dados constantes na Mensagem não nos permite averiguar que o Executivo tenha atendido às legislações afins, na medida em que este Setor não dispõe de conhecimentos técnicos específicos para proceder a avaliação dos reflexos financeiros decorrentes Projeto de Lei em tela.

Por fim, deve-se ressalvar o disposto no art. 7° da Proposição em comento que aglutina em seu texto as cláusulas de vigência e revogação, em manifesta contrariedade à lei e doutrinas vigentes relativas à técnica legislativa. Neste sentido, ensina o Eminente Professor Kildare Gonçalves Carvalho, in “Técnica Legislativa”,4ª. Ed.,Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 124:

“Observe-se que a cláusula revogatória deve constar de artigo autônomo, diverso da cláusula de vigência, em razão da regra que cada assunto deve ser tratado em cada artigo. Verifica-se, não obstante, uma tendência, tecnicamente incorreta, de englobar, em um só artigo, as cláusulas de vigência e revogação.”

Ademais disto, a cláusula revogatória deverá mencionar expressamente qual a norma ou dispositivo legal que se está revogando, conforme dispõe o art. 9° da Lei Complementar n° 95/98, com redação dada pela Lei Complementar n° 107/2001, verbis:

“Art. 9°. A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas.”

Em resumo, o que se deve adotar é um artigo próprio no qual traga em seu texto expressamente a norma jurídica ou dispositivo legal a ser revogado, e, caso não se esteja revogando alguma norma ou dispositivo de lei, tal cláusula não deve existir.

Mais uma vez, trazemos os ensinamentos do Eminente Professor Kildare, já citado anteriormente:

“Segundo determina o art.9° da Lei Complementar n° 95/98, a cláusula de revogação, deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas. Tem-se, pois, que não mais se admite a fórmula “revogam-se as disposições em contrário”, que por sua generalidade, vinha dificultando o conhecimento da norma que não mais se achava em vigor por força da lei nova.” (Kildare Gonçalves Carvalho, in “Técnica Legislativa”,4ª. Ed.,Belo Horizonte: Del Rey, 2007, p. 125).

CONCLUSÃO:

“Ex positis”, sem adentrarmos no mérito da Proposição, sendo a matéria de competência municipal e não havendo vício de iniciativa, o Projeto de Lei poderá ser considerado CONSTITUCIONAL e LEGAL, observada a ressalva acima quanto a técnica legislativa.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto em nosso parecer ora ratificado, trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”. (MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

Este é o nosso parecer, que submetemos, sub censura, à Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

Palácio Barbosa Lima, 21 de setembro de 2011.

Bruno Santos Lawall

Procurador- I