PARECER N°: 063/2011

PROCESSO N°: 4331/2003 - 18° vol.

MENSAGEM Nº: 3898/2011

EMENTA: “INSTITUI A ATIVIDADE DE SOBREAVISO/DIARISTA PARA OS MÉDICOS INTEGRANTES DO QUADRO DE SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO MUNICÍPIO, PARA EXERCÍCIO EXCLUSIVO NAS UNIDADES DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA DO SUS/JF.” AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL.

INDEXAÇÃO:ATIVIDADE DE SOBREAVISO/DIARISTA PARA OS MÉDICOS INTEGRANTES DO QUADRO DE SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO MUNICÍPIO - CONSTITUCIONALIDADE E LEGALIDADE - RESSALVA TÉCNICA LEGISLATIVA.

RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, parecer a respeito da Mensagem nº 3898/2011, de autoria do Executivo Municipal, que “INSTITUI A ATIVIDADE DE SOBREAVISO/DIARISTA PARA OS MÉDICOS INTEGRANTES DO QUADRO DE SERVIDORES DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA DO MUNICÍPIO, PARA EXERCÍCIO EXCLUSIVO NAS UNIDADES DE URGÊNCIA E EMERGÊNCIA DO SUS/JF.”.

O Vice-Prefeito no exercício do Cargo de Prefeito faz uma detalhada explanação em sua justificativa sobre a importância de sua proposição. Em breve síntese, podemos destacar quando diz que: “Tal medida se deve à necessidade de se estabelecer formas diferenciadas de cumprimento da jornada de trabalho dos médicos que exercem suas funções no âmbito do SUS/JF objetivando organizar as demandas de atendimento nas Unidades de Saúde do SUS/JF, levando-se em consideração as necessidades e peculiaridades do atendimento oferecido em cada qual.”.

E continua: “Outrossim, além de atender demanda específica da categoria médica e de contribuir para o permanente aprimoramento desta classe profissional, tal proposição decorre da necessidade de organizar o funcionamento das Unidades de Saúde do Município, em função da recente implantação do sistema de controle de ponto biométrico dos servidores municipais.”.

Por fim argumenta: “É de se destacar que a medida ora proposta não acarretará aumento de despesa para o Município, vez que foram considerados os atuais vencimentos e adicionais já percebidos pela classe.”.

É o breve relatório.

Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

No que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Art. 171. Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

(...)

No entendimento deste Procurador, interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do município e de seus munícipes.

Também o indiscutível Mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, define:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

Portanto, não há óbice quanto à competência, já que a matéria é de interesse local.

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, não se vislumbra nenhum vício no presente Projeto de Lei, uma vez que o objeto da proposição sob análise se enquadra dentre as hipóteses elencadas no artigo 36 da Lei Orgânica Municipal, que trata das matérias de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo Municipal, verbis:

“Art. 36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I - criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estruturação, atribuição e extinção das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta;”

Portanto, o processo de criação de cargos e funções gratificadas na administração pública municipal, assim como a estruturação e atribuição de seus órgãos, traduz matéria que se insere, por efeito de sua natureza, na esfera de exclusiva iniciativa do Poder Executivo, diante da reserva legal preconizada no art. 36 da Lei Orgânica Municipal e no consagrado princípio da separação dos Poderes pela Constituição Federal, cabendo ao Chefe do Executivo organizar a sua estrutura administrativa.

Nesta seara de entendimento, é a lição do mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Municipal Brasileiro, 13ª edição, Malheiros, página 587, verbis:

“As leis orgânicas municipais devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública Municipal; matéria de organização administrativa e planejamento de execução de obras e serviços públicos; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.”

Também o E. Tribunal de Justiça de Minas Gerais assim entende:

Número do processo: 1.0000.07.456364-4/000(2)

Relator: KILDARE CARVALHO

Data do Julgamento: 24/09/2008

Data da Publicação: 10/10/2008

Ementa:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - EMENDA - REVOGAÇÃO DE DISPOSITIVO - LEI ORGÂNICA MUNICIPAL - INICIATIVA DE LEI - MATÉRIA TRIBUTÁRIA - COMPETÊNCIA CONCORRENTE - ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA, ORÇAMENTO, SERVIÇOS PÚBLICOS, PESSOAL DA ADMINISTRAÇÃO - COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA SIMETRIA COM O CENTRO E DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Compete exclusivamente ao Chefe do Executivo iniciar os projetos de lei sobre organização administrativa, orçamento, serviços públicos e pessoal da administração, excluída a matéria tributária de iniciativa concorrente. A Emenda à Lei Orgânica Municipal que revoga norma de competência privativa do Prefeito implica subtração de competência legislativa e afronta aos princípios da simetria com o centro e da harmonia e independência dos Poderes. Julga-se parcialmente procedente a ação.

Presentes, pois, estão a competência e a iniciativa, sem qualquer óbice legal.

Sem querermos adentrar no mérito, necessário se faz destacar que tanto o atual Chefe do Executivo (fls.204), quanto a Secretaria de Saúde, através de seu gestor (fls.203), declaram expressamente que a proposição em comento “não acarretará aumento de despesa”, sendo que, o gestor de saúde diz ainda que: “...conforme Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, de acordo com o inciso II do art. 16 da LRF (Lei de Responsabilidade Fiscal) não acarretará aumento de despesa, considerando que as mesmas estão organizando uma situação já existente.”.

Assim, estando a presente proposição em consonância com a legislação vigente, inclusive quanto à despesa (LRF), conforme afirmado pelo Executivo, não se vislumbra óbice legal ao seu prosseguimento.

Entretanto, no que tange à repercussão da matéria em relação às finanças municipais, e por se tratar de assunto relacionado com receita municipal e planejamento orçamentário-financeiro, no qual envolve conhecimentos específicos sobre contabilidade pública e gestão fiscal, os dados constantes na Mensagem não nos permite averiguar, em face da Lei Complementar nº 101/00, o impacto financeiro da despesa de pessoal a ser aumentada (apesar de estar afirmado que não haverá aumento de despesa), ao passo em que falece este setor de conhecimento técnico para proceder à avaliação dos reflexos financeiros do projeto de lei em tela.

Por fim, deve-se ressalvar o disposto no art. 12 onde se define a cláusula de vigência e a cláusula de revogação no mesmo artigo. A respeito, o Prof. e Desembargador Kildare Gonçalves Carvalho, em sua obra “Técnica Legislativa”, Editora Del Rey, ensina:

“Observe-se que a cláusula revogatória deve constar de artigo autônomo, diverso da cláusula de vigência, em razão da regra de cada assunto deve ser tratado em cada artigo.”.

Ademais, também na cláusula revogatória, deverá constar expressamente qual a norma ou dispositivo legal que se está revogando, conforme dispõe o art. 9° da Lei Complementar n° 95/98, com redação dada pela Lei Complementar n° 107/2001, verbis:

“Art. 9°. A cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas.”

Em outras palavras, o que se deve adotar é um artigo próprio no qual traga em seu texto expressamente qual a norma jurídica ou dispositivo legal a ser revogado.

Mais uma vez, trazemos os ensinamentos do Eminente Professor Kildare, já citado anteriormente:

“Segundo determina o art.9° da Lei Complementar n° 95/98, a cláusula de revogação, deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas. Tem-se, pois, que não mais se admite a fórmula “revogam-se as disposições em contrário”, que por sua generalidade, vinha dificultando o conhecimento da norma que não mais se achava em vigor por força da lei nova.”(g.n)

PARECER

Ex positis, sem adentrarmos no mérito da proposição, sendo a matéria de competência municipal e não havendo vício de iniciativa, o Projeto de Lei é CONSTITUCIONAL e LEGAL, observada a ressalva acima quanto a técnica legislativa.

Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei.

Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 27 de abril de 2011.

Manoel Denezine Tavares

Procurador - I