PARECER Nº: 115/10

PROCESSO Nº: 1235/95 - 7º Vol.

PROJETO DE LEI Nº: MENSAGEM N° 3845/10

EMENTA: “Retifica o art. 2º da Lei nº 11.932, de 30 de dezembro de 2009.”

AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL

INDEXAÇÃO: “Incorreção material. Lei alteradora. Competência Municipal. Iniciativa do Executivo.”

______________________________________________________________________

I. RELATÓRIO

Solicita-nos o ilustre Vereador Júlio Gasparette, Membro da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, análise jurídica acerca da legalidade e da constitucionalidade da Mensagem nº 3845/2010, cujo projeto altera a redação do art. 2º da Lei nº 11.932/2009, revogando o inciso I e acrescentando o inciso VIII ao dispositivo mencionado.

Em justificativa acostada às fls. 28 dos autos, o Chefe do Executivo Municipal explicita, em suma, que “a edição desta Lei se faz necessária tendo em vista que o referido dispositivo legal foi publicado com incorreção material, não sendo possível a mera republicação da referida Lei para corrigir tal erro, uma vez que a Lei nº 11.932/2009 entrou em vigor na data da sua publicação, em 31/12/2009”, solicitando, outrossim, urgência na sua tramitação.

É o breve relatório. Passo a opinar.

II. FUNDAMENTAÇÃO

O Projeto de Lei em comento visa alterar o art. 2º da Lei nº 11.932/09 que alterou o art. 195 da Lei nº 8710/95 (Dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos da administração direta do Município de Juiz de Fora, de suas autarquias e fundações públicas), com revogação e acréscimo de inciso, buscando, segundo justificativa do Chefe do Executivo, sanar incorreção material do referido dispositivo legal.

Cumpre ressaltar, de início, que a incorreção material apontada no Projeto em comento, já tinha sido observada quando da apreciação da Mensagem nº 3787/09, sendo objeto de ressalva no Parecer nº 239/09, tendo a Procuradoria do Legislativo assim pronunciado:

“(...)

Outra incorreção que se aponta consiste na numeração do inciso acrescentado, devendo ser “VIII”, haja vista a existência do inciso VII, do art. 195, da Lei nº 8710/95, acrescentado pela Lei nº 9050, de 14 de maio de 1997, com nova redação dada pela Lei nº 10785, de 30 de julho de 2004 (docs. em anexo), que estabelece:

“VII - substituir servidores efetivos das classes de médico, cirurgião-dentista, enfermeiro, auxiliar de enfermagem, secretário escolar e coordenador pedagógico, em gozo de licenças previstas no art. 91 desta Lei.”

Entrementes, publicada a Lei 11.932/2009 com a incorreção apontada, cabe corrigi-la através da edição de uma nova lei alteradora.

Às fls. 31 dos autos, o Ilustre Vereador Júlio Gasparette exarou o seguinte parecer:

“Trata-se de Projeto de Lei do Executivo, que “Retifica o art. 2º da Lei nº 11.932, de 30 de dezembro de 2009”.

Como membro da Comissão de Legislação, solicito o parecer da Procuradoria desta casa sobre a legalidade e constitucionalidade do presente projeto.” (d.n.)

Assim, em atendimento à solicitação do Nobre Edil, ratificando o parecer anteriormente exarado, destacamos novamente que a matéria objeto da proposta está albergada no conceito de interesse local, portanto, inserida no rol de competência legislativa municipal prevista no art. 30, I da Constituição Federal e pelo art. 171, I da Carta Mineira, que estabelecem, verbis:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

“Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:”

Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

Preleciona o renomado mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

Seguindo esta premissa, indubitavelmente insere-se no âmbito de interesse local a presente matéria, posto que o projeto visa sanar incorreção material em dispositivo legal que modifica o Estatuto dos Servidores Públicos do Município de Juiz de Fora, que delimita os casos para a contratação temporária de excepcional interesse público, tornando a lei mais clara, dificultando interpretações distorcidas que se afastam do escopo deste tipo de contratação excepcional.

Não se vislumbra, assim, vício no que cinge à atuação legislativa municipal sobre a matéria em comento.

No que concerne à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, também não há vício, haja vista o que preconiza o art. 36, da Lei Orgânica Municipal, verbis:

“Art. 36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I - criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

II - servidores públicos, seu regime jurídico, provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria;

III - criação, estruturação, atribuição e extinção das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta;

IV - plano plurianual;

V - diretrizes orçamentárias;

VI - orçamento anual;

VII - autorização para abertura de crédito adicional ou concessão de auxílios, prêmios e subvenções.”

(destaque nosso).

Assim, se por um lado o projeto de lei trata de matéria de interesse local, por outro estabelece regras que dizem respeito a servidores públicos, especificamente sobre a contratação temporária de excepcional interesse público, cabendo a iniciativa ao Chefe do Executivo.

Conforme entendimento esposado pelo renomado doutrinador Hely Lopes Meirelles acerca da iniciativa, temos o seguinte conceito, verbis:

"(...) Leis de iniciativa exclusiva do prefeito são aquelas em que só a ele cabe o envio do projeto à Câmara. Nessa categoria estão as que disponham sobre a criação, estruturação e atribuição das secretarias, órgãos e entidades da administração pública municipal; a criação de cargos, funções ou empregos públicos na administração direta e autárquica, fixação e aumento de sua remuneração; o regime jurídico dos servidores municipais; e o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, os orçamentos anuais, créditos suplementares e especiais.” (in Direito Municipal Brasileiro . 9. ed. São Paulo : Malheiros Editores, 1997, p. 530).

Desta forma, compete ao Chefe do Poder Executivo a prerrogativa de modificar o capítulo que trata da contratação temporária de excepcional interesse público, especificamente da delimitação dos casos para a incidência da Lei, pois está se legislando sobre regime jurídico dos servidores públicos.

Neste aspecto, preleciona Hely Lopes Meirelles:

“A partir da edição da Constituição da República de 1988, os servidores públicos passaram a integrar seção específica, com a instituição do regime jurídico único a ser adotado pela Administração a que pertencem - União, Estado-membro, Município ou Distrito Federal (CF, art. 39). Dessa forma, todo servidor público integrante da Administração direta, autárquica e fundacional do Município terá seus direitos e deveres regidos pelo “Regime Jurídico Único Municipal”, o qual deve ser editado segundo os princípios constitucionais previstos na Carta Magna (arts. 37 a 41), com as peculiaridades existentes no Município, englobando todos os que prestam serviços à Administração Pública municipal.

Esse regime jurídico será editado por lei, que instituirá o “Estatuto do Servidor Público Municipal”, disciplinando todos os tipos de contratação de pessoal e as formas de ingresso para a carreira do serviço público (cf. CF, arts. 37 e 39).

(...)

Esse regime único pressupõe preceitos sobre ingresso no serviço (por concurso público), forma e limites de remuneração, deveres e direitos dos servidores, planos de carreira, investiduras em cargos em comissão e funções de confiança e, ainda, casos de contratação por tempo determinado.” (MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Municipal Brasileiro . 9. ed. São Paulo : Malheiros Editores, 1997, p. 418/419). (g.n.)

E, ainda, a Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora estabelece:

“Art. 14. O Executivo deve encaminhar à Câmara Municipal, após a promulgação da Lei Orgânica, projeto de lei estabelecendo Regime Jurídico Único para os servidores da Administração Direta, das Autarquias, Fundações, Empresas Municipais e de Economia Mista sob controle majoritário do Município.”

Acerca deste tema, esclarece Alexandre de Moraes:

"Assim, por exemplo, a iniciativa reservada das leis que versem sobre o regime jurídico dos servidores públicos revela-se, enquanto prerrogativa conferida pela carta política ao chefe do poder executivo, projeção específica do princípio da separação de poderes, incidindo em inconstitucionalidade formal a norma inscrita em constituição do estado que, subtraindo a disciplina da matéria ao domínio normativo da lei, dispõe sobre provimento de cargos que integram a estrutura jurídico-administrativa do poder executivo local". (in Direito Constitucional. 12ª ed. São Paulo: Atlas, 2002).

Da Excelsa Corte tem-se:

"A locução constitucional ´regime jurídico de servidores públicos´ corresponde ao conjunto de normas que disciplinam os diversos aspectos das relações, estatutárias ou contratuais, mantidas pelo Estado com seus agentes. A cláusula de reserva pertinente ao poder de instauração do processo legislativo traduz postulado constitucional de observância compulsória pelos Estados-membros. Incide em vício de inconstitucionalidade formal a norma legal estadual que, oriunda de iniciativa parlamentar, versa sobre matéria sujeita a iniciativa constitucionalmente reservada ao Chefe do Poder Executivo". (STF - ADIN - Medida Cautelar nº 766, Relator Min. Celso Melo, publicada no "DJ" de 27.05.94).

Portanto, compete ao Chefe do Executivo a iniciativa da proposição.

Quanto à questão da legalidade, a título ilustrativo e para melhor compreensão dessa D. Comissão, colacionamos as leis municipais que disciplinam as alterações do art. 195, da Lei nº 8710/95, além do texto constante da proposição sob análise:

LEI N° 8710, de 31 de julho de 1995.

Dispõe sobre o Estatuto dos Servidores Públicos da administração direta do Município de Juiz de Fora, de suas autarquias e fundações públicas.

(...)

Art. 195 - Consideram-se como de necessidade temporária de excepcional interesse público as contratações que visam a:

I - executar trabalhos de curta duração que não possam ser executados pelos servidores efetivos;

II - combater surtos epidêmicos;

III - atender a situações de calamidade pública, assim declarada por Decreto do Executivo Municipal, provocada por fatores naturais e epidemiológicos que afetem gravemente a comunidade, ameaçando a integridade física ou mental dos munícipes;

IV - substituir professor ou admitir professor visitante, inclusive estrangeiro;

V - permitir a execução de serviço por profissional de notória especialização;

VI - atender a outras situações de urgência devidamente justificadas em processo específico e mediante autorização expressa do Prefeito.

LEI N.º 9.050, de 14 de maio de 1997.

Altera dispositivos da Lei n.º 8.710, de 31 de julho de 1995 e dá outras providências.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1.º - O art. 195 da Lei n.º 8.710, de 31 de julho de 1995, passa a vigorar com a seguinte redação:

"Art.195 - Omissis.

I - Omissis.

II - Omissis.

III - Omissis.

IV - Omissis.

V - Omissis.

VI - Omissis.

VII - Substituir servidores efetivos: médicos, dentistas, enfermeiros, auxiliares de enfermagem, técnicos em raio-x, técnicos de higiene dental, auxiliares odontológicos, técnicos de enfermagem, farmacêuticos-bioquímicos, em gozo de licenças previstas nos incisos I, II e VI do art. 91, arts.222 e 223 desta Lei.

(...)”

LEI N.º 10.785, de 30 de julho de 2004.

Altera dispositivos das Leis n.ºs 8710, de 31 de julho de 1995 e 9212, de 27 de janeiro de 1998 e dá outras providências.

Projeto de autoria do Executivo.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1.º - Os arts. 195 e 213, da Lei n.° 8710, de 31 de julho de 1995, passam a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 195 - ...

I - ...

II - ...

III - ...

IV - ...

V - ...

VI - ...

VII - substituir servidores efetivos das classes de médico, cirurgião-dentista, enfermeiro, auxiliar de enfermagem, secretário escolar e coordenador pedagógico, em gozo de licenças previstas no art. 91 desta Lei.

(...)”

LEI Nº 11.932, de 30 de dezembro de 2009.

Altera o art. 195 da Lei Municipal nº 8710, de 31 de julho de 1995.

Projeto de autoria do Executivo.

A Câmara Municipal de Juiz de Fora aprova e eu sanciono a seguinte Lei:

Art. 1º Os incisos IV e VI do art. 195 da Lei Municipal nº 8710, de 31 de julho de 1995, passam a viger com a seguinte redação:

“Art. 195. …

IV - substituir professor, em decorrência de doença, acidente, licenças, aposentadoria, exoneração ou demissão, caso não seja possível a substituição por outro servidor do quadro, sem prejuízo do serviço público;

...

VI - atender a situações de urgência que possam comprometer a prestação de serviços públicos essenciais, nas hipóteses previstas no art. 10 da Lei Federal nº 7783, de 28 de junho de 1989.”

Art. 2° Fica revogado o inciso I e acrescido o inciso VII ao dispositivo mencionado no caput do artigo anterior, com a seguinte redação:

“Art. 195. ...

VII - admitir professor visitante, inclusive estrangeiro.”

Art. 3º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

PROJETO DE LEI em análise - Mensagem 3845

A Câmara de Juiz de Fora aprova:

Art. 1º O art. 2º da Lei nº 11.932/2009, passa a vigorar com a seguinte redação:

“Art. 2º Fica revogado o inciso I e acrescido o inciso VIII ao dispositivo mencionado no caput do artigo anterior, com a seguinte redação:

Art. 195. ...

VIII - admitir professor visitante, inclusive estrangeiro.””

Art. 2º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.

Assim, pela análise das disposições normativas supra carreadas, constata-se que de fato houve uma incorreção material ao estabelecer no inciso VII “admitir professor visitante”, quando da edição da Lei Municipal nº 11.932/2009, haja vista a existência de dito inciso nas Leis Municipais de nºs 9.050/97 e 10.785/04 que respectivamente explicitam:

“VII - Substituir servidores efetivos: médicos, dentistas, enfermeiros, auxiliares de enfermagem, técnicos em raio-x, técnicos de higiene dental, auxiliares odontológicos, técnicos de enfermagem, farmacêuticos-bioquímicos, em gozo de licenças previstas nos incisos I, II e VI do art. 91, arts.222 e 223 desta Lei.”

(dispositivo acrescentado).

“VII - substituir servidores efetivos das classes de médico, cirurgião-dentista, enfermeiro, auxiliar de enfermagem, secretário escolar e coordenador pedagógico, em gozo de licenças previstas no art. 91 desta Lei.”

(dispositivo alterado).

Desta feita, correta a proposição em tela ao alterar o art. 2º da Lei nº 11.932/09, passando o inciso VIII a integrar de fato e de direito o art. 195 da Lei Municipal nº 8.710/95.

Da mesma forma, correta a edição de uma nova lei para sanar a incorreção material, não sendo possível a mera republicação da referida Lei para corrigir tal erro, uma vez que a Lei nº 11.932/2009 entrou em vigor na data da sua publicação, em 31/12/2009, conforme ressaltado pelo Chefe do Executivo.

Nesse aspecto, vale destacar o que estabelece a Lei de Introdução ao Código Civil, verbis:

“Art. 1º Salvo disposição contrária, a lei começa a vigorar em todo o País 45 (quarenta e cinco) dias depois de oficialmente publicada.

(...)

§3º Se, antes de entrar a lei em vigor, ocorrer nova publicação de seu texto, destinada a correção, o prazo deste artigo e dos parágrafos anteriores começará a correr da nova publicação.

§4º As correções a texto de lei já em vigor consideram-se lei nova.”

“Art. 2º Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.

§1º. A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.”

Do escólio da renomada doutrinadora Maria Helena Diniz, in Lei de Introdução ao Código Civil Brasileiro Interpretada, 3ª edição, São Paulo, Editora Saraiva, 1997, p. 60, o seguinte balizamento acerca do tema: “será inadmissível uma nova publicação da lei, corrigindo-a, após o término da vacatio legis, porque já está vigorando, e, ante esse fato, apenas uma nova lei poderá retificar seu texto. As emendas ou correções da lei que já tenha entrado em vigor são consideradas lei nova (LICC, art. 1º, §4º)”.

Não há, desta forma, vício material para a presente proposição.

Por fim, embora o Projeto de Lei em comento passará pelo crivo da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, há que se observar o que estabelece a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que serve como diretriz na elaboração de textos legais, havendo ressalvas que passa a se expor.

Consoante dicção do art. 5º da referida Lei Complementar “a ementa será grafada por meio de caracteres que a realcem e explicitará, de modo conciso e sob a forma de título, o objeto da lei”. Assim, tratando-se de uma lei alteradora e visando uma melhor técnica legislativa, deve ser modificada a ementa da proposição substituindo a palavra “retifica” por “altera”, além de realçar os caracteres. Outrossim, consoante art. 7º da LC 95/98 (o primeiro artigo do texto indicará o objeto da lei), no art. 1º do Projeto deve constar por extenso a Lei que está sendo alterada, sugerindo assim as seguintes redações:

“ALTERA O ART. 2º DA LEI Nº 11.932, DE 30 DE DEZEMBRO DE 2009.”

“Art. 1º O art. 2º da Lei nº 11.932, de 30 de dezembro de 2009, passa a vigorar com a seguinte redação:”

III. CONCLUSÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, concluímos que o Projeto de Lei é Constitucional e Legal, não havendo óbice ao seu prosseguimento.

Salientamos, outrossim, as incorreções externadas neste parecer no que tange à técnica legislativa, buscando sua adequação aos preceitos da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que serve como diretriz na elaboração de textos legais, deixando a critério da comissão as devidas modificações e adequações.

Cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O renomado Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra Direito Administrativo Brasileiro, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à superior consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 09 de setembro de 2010.

Luís Cláudio Santos Pinto

Procurador - I