PARECER Nº: 080/2010

PROCESSO Nº: 523/1991 - 4º Volume

MENSAGEM Nº: 3822/2010

EMENTA: “DISPÕE SOBRE A INCLUSÃO DA ÁREA DE ESPECIAL INTERESSE ECONÔMICO - AEIE PARQUE TECNOLÓGICO DE JUIZ DE FORA NO MACROZONEAMENTO ESTABELECIDO NO PLANO DIRETOR DE DESENVOLVIMENTO URBANO - PDDU”

AUTORIA: CHEFE DO EXECUTIVO

RELATÓRIO

Solicita o ilustre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, análise jurídica acerca da legalidade e da constitucionalidade do Projeto de Lei incluso na Mensagem do Executivo nº. 3822/2010, que classifica como Área de Especial Interesse Econômico - AEIE, a área denominada Parque Tecnológico de Juiz de Fora, caracterizada como área destinada ao desenvolvimento econômico e à geração de emprego e renda no Município.

Em sua mensagem o Chefe do Executivo justifica a deflagração do processo de legislativo, ao argumento de que a “criação da AEIE tem o objetivo de garantir a adequação legal das condições urbanísticas e ambientais favoráveis à instalação de um Parque Tecnológico que, por sua vez, fomentará o desenvolvimento sócio-econômico de Juiz de Fora e Região através da consolidação da rede científico-tecnológica local e sua integração econômica com a indústria do conhecimento e da inovação”.

Justifica, ainda, que “a implantação de um Parque Tecnológico em Juiz de Fora favorecerá a elevação do nível de renda média local, na medida em que criará um local ideal à instalação de empreendimentos intensivos em mão-de-obra qualificada e, portanto, com maiores rendimentos” e que “o Parque Tecnológico contribuirá significativamente para reduzir o processo de evasão de capital humano que tem marcado a história econômica do município”.

É o relatório. Passo a opinar.

FUNDAMENTAÇÃO

A autonomia municipal, garantida pelo art. 18 da Constituição Federal e adornada pelas suas quatro capacidades fundamentais de auto-organização, autogoverno, autoadministração e autolegislação, fundamenta a competência legislativa do aludido Ente Federado.

Tal competência edifica-se sobre a capacidade de autolegislação ou capacidade normativa própria do Município, que o possibilita produzir suas próprias leis, as quais devem incidir no âmbito material previamente definido pela Carta Magna.

Esses critérios se encontram inseridos, no campo das competências legislativas municipais previstas no artigo 30 da Constituição Federal de 1988, dos quais enfatizamos, para o caso em apreço, os previstos nos seus incisos I e VIII que dispõem, verbis:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

(...)

VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano;”

No mesmo sentido dispõe a Carta Mineira:

“Art. 171 - Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente:

(...)

b) o planejamento do uso, parcelamento e ocupação do solo, a par de outras limitações urbanísticas gerais, observadas as diretrizes do plano diretor;”

Vê-se, pois, que o Município tem competência legal para tratar de sua organização urbanística, tendo em vista a expressa autorização constitucional, assim como por se tratar de matéria afeta à sua alçada legislativa para assuntos de interesse local.

Interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do município e de seus munícipes.

Para melhor definição do conceito de interesse local, traz-se à baila os ensinamentos do Mestre Celso Ribeiro Bastos, in Curso de Direito Constitucional, 1989, p.277, que define:

“Cairá, pois, na competência municipal tudo aquilo que for de seu interesse local. É evidente que não se trata de um interesse exclusivo, visto que qualquer matéria que afete uma dada comuna findará de qualquer maneira, mais ou menos direta, por repercutir nos interesses da comunidade nacional. Interesse exclusivamente municipal é inconcebível, inclusive por razões de ordem lógica: sendo o Município parte de uma coletividade maior, o benefício trazido a uma parte do todo acresce a este próprio todo. Os interesses locais dos Municípios são os que entendem imediatamente com as suas necessidades imediatas, e, indiretamente, em maior ou menor repercussão, com necessidades gerais.”

Por sua vez, o ilustre Professor Jair Eduardo Santana, ao tratar da competência municipal para legislar sobre ordenamento e adequação do território urbano, explicita com propriedade:

“Os Municípios estão habilitados ao tema, em especial, pelo disposto nos artigos 30, I e VIII, 182 e §§, além de igualmente participarem da concorrência prevista no artigo 24. Quer dizer que a competência legislativa municipal para promover o adequado ordenamento territorial lhe é privativa, não cabendo interferência de outros entes políticos, ressalvada por obviedade a norma geral insculpida no caput do art. 182 (todos os artigos são da constituição federal)”

E continua o renomado Professor, ressaltando a importância da competência do Município para tratar sobre as normas urbanísticas:

“(...) é nos Municípios que se manifesta a atividade urbanística na forma mais concreta e dinâmica. Por isso a competência da União e Estados esbarra na competência própria que a constituição reservou aos Municípios, embora estes tenham, por outro lado, que conformar sua atuação urbanística aos ditames, diretrizes e objetivos gerais do desenvolvimento urbano estabelecido pela União e pelas regras genéricas de coordenação expedidas pelo Estado.”

Percebe-se, portanto, que a mais habilitada doutrina entende que há competência municipal legislativa para tratar do ordenamento urbano, respeitada as diretrizes gerais estabelecidas pela União.

Seguindo esta premissa, indubitavelmente insere-se no âmbito de interesse direto da cidade e de seus habitantes a presente matéria, indiscutível, portanto, a competência do Município, tendo em vista o interesse local. Além disso, a Legis Magna confere aos municípios o poder para “promover, no que couber, o adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano” (art. 30, VIII).

Ademais, a proposição sob comento visa à classificação, em âmbito municipal, da Área de Especial Interesse Econômico - AEIE, instituto que será objeto de posterior análise neste parecer, posto que ficou subordinado à regulamentação por lei municipal.

Quanto à iniciativa, verifica-se que não há vício, eis que se trata de matéria de iniciativa concorrente, cabendo também ao Chefe do Executivo a deflagração do processo legislativo. Sob o tema, pronunciou-se a Corte Suprema, em sede de Recurso Extraordinário:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO - AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE CONTRA LEI MUNICIPAL, DISPONDO SOBRE MATÉRIA TIDA COMO TEMA CONTEMPLADO NO ART. 30, VIII, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, DA COMPETÊNCIA DOS MUNICÍPIOS - Inexiste norma que confira a Chefe do Poder Executivo municipal a exclusividade de iniciativa relativamente à matéria objeto do diploma legal impugnado. Matéria de competência concorrente. Inexistência de invasão da esfera de atribuições do executivo municipal. 3 - Recurso extraordinário não conhecido.” (STF - RE 218.110-6 - 2ª T. - Rel. Min. Néri da Silveira - DJU 17.05.2002).

Do citado julgado, extrai-se o seguinte excerto:

“Com efeito, a apresentação de projeto de lei versando sobre essa matéria é de competência concorrente, visto não estar reservada privativamente ao Poder Executivo, nada obstante, pois, a iniciativa de um vereador, como no caso aqui examinado. Não houve, portanto, invasão da esfera de atribuições do Executivo Municipal, já que a função da Câmara Municipal, conforme ensinamento do saudoso Hely Lopes Meirelles, estende-se a todos os assuntos da competência do Município, e mais: '...Leis de iniciativa da Câmara, ou mais propriamente, de seus vereadores, são todas a que a lei orgânica municipal não reserva, expressa e privativamente, á iniciativa do prefeito. As leis orgânicas devem reproduzir, dentre as matérias previstas nos arts. 61, §1º e 165 da CF, as que se inserem no âmbito da competência municipal. São, pois, de iniciativa exclusiva do prefeito, como Chefe do Executivo local, os projetos de lei que disponham sobre a criação, estruturação e atribuições das secretarias, órgãos e entes da Administração Pública municipal; criação de cargos, funções ou empregos públicos na Administração direta, autarquia e fundacional do Município; o regime jurídico único e previdenciário dos servidores municipais, fixação e aumento de sua remuneração; plano plurianual, as diretrizes orçamentárias, o orçamento anual e os critérios suplementares e especiais. Os demais projetos competem concorrentemente ao prefeito e à Câmara, na forma regimental.' (Direito Municipal Brasileiro, Malheiros Editores, 6ª ed., 1993, p.440/441.”

Como se vê, a r. Corte entendeu ser de competência legislativa concorrente a iniciativa de proposição que tenha como escopo promover o ordenamento territorial do solo urbano, caso a matéria não esteja inserida no rol de assuntos de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo (arts. 10 e 36 da Lei Orgânica do Município).

Assim, tendo em vista tratar-se de matéria de iniciativa concorrente e de ter sido deflagrada pelo Chefe do Executivo, não há mácula na iniciativa legislativa do Projeto de Lei sob comento.

Quanto ao aspecto legal destaca-se que a proposição em referência tem como escopo a classificação e a regulamentação da Área de Especial Interesse Econômico - AEIE, em conformidade com o disposto na Lei Municipal nº 11.371, de 12 de junho de 2007.

Nesse acorde, dispõe a Lei Federal n. 10.257, de 10 de julho de 2001, que “Regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências”, também conhecida como o Estatuto das Cidades:

“Art. 39. A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor, assegurando o atendimento das necessidades dos cidadãos quanto à qualidade de vida, à justiça social e ao desenvolvimento das atividades econômicas, respeitadas as diretrizes previstas no art. 2o desta Lei.

Art. 40. O plano diretor, aprovado por lei municipal, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão urbana.

§ 1o O plano diretor é parte integrante do processo de planejamento municipal, devendo o plano plurianual, as diretrizes orçamentárias e o orçamento anual incorporar as diretrizes e as prioridades nele contidas.

§ 2o O plano diretor deverá englobar o território do Município como um todo.”

Como visto, o legislador federal delegou competência à lei municipal para a regulamentação da política de desenvolvimento e de expansão urbana.

A Lei Orgânica do Município na Seção que trata da “Política Urbana” prevê:

“Art. 82. O Município, para operacionalizar sua política econômica e social, assentada na livre iniciativa e nos superiores interesses da coletividade, tem como instrumento básico o plano diretor.”

Com efeito, a Lei Municipal n. 9.811, de 27 de junho de 2000, que “Institui o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora”, dispõe:

“Art. 28 - São criadas também Áreas de Especial Interesse que, inseridas em qualquer das macroáreas, estão sujeitas a regime urbanístico especial, independente das restrições estabelecidas na macroárea em que esteja inserida e são assim classificadas:

a) Área de Especial Interesse Ambiental (AEIA);

b) Área de Especial Interesse Social (AEIS);

c) Área de Especial Interesse Urbanístico (AEIU)

Parágrafo Único - Qualquer projeto de parcelamento, uso e ocupação nas Áreas de Especial Interesse deverá ser submetido à apreciação do Conselho Municipal Permanente de Política Urbana (COMPUR), ouvido(s) o(s) CONAU(s) respectivo(s);”

Da hermenêutica do dispositivo supracitado, percebe-se que já vigorava no Município de Juiz de Fora as Áreas de Especial Interesse, sendo que a concernente ao Interesse Econômico passou a integrar o mundo jurídico com a edição da Lei Municipal nº 11.371, de 12 de junho de 2007, “Dispõe sobre a inclusão das Áreas de Especial Interesse Econômico - AEIE - no macrozoneamento estabelecido no Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano - PDDU - e dá outras providências”, assim disciplinando:

“Art. 1º São incluídas no “Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora - PDDU”, com fundamento nos arts. 4º, III, c, 14, IV e VII, 15, I e III e 28 da Lei nº 9811, de 27 de junho de 2000, que o instituiu, as “Áreas de Especial Interesse Econômico - AEIE”, caracterizadas como áreas destinadas ao desenvolvimento econômico e à geração de emprego e renda no Município.

Parágrafo único. A identificação e a inclusão de uma “AEIE” tem por objetivo estimular a atividade econômica no Município, em consonância com o disposto no art. 5º da Lei referida no caput deste artigo.

Art. 2º As “AEIE” estão sujeitas a regime urbanístico especial, independentemente de restrições estabelecidas nas Macroáreas e, quando couber, à aplicação dos instrumentos de intervenção urbana previstos nos artigos 44 a 52 do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Juiz de Fora.

Art. 3º As “AEIE” serão regulamentadas através de lei específica, que estabelecerá as condições de parcelamento e uso e ocupação do solo para cada uma delas, observadas as questões urbanísticas, ambientais, de acessibilidade, mobilidade e de interesse público devidamente justificado.

Art. 4º Esta Lei entra em vigor na data de sua publicação.”

Extrai-se da norma municipal destacada, especificamente do seu art. 3º, que as Áreas de Especial Interesse Econômico - AEIE serão “regulamentadas através de lei específica”, o que se observa do escopo da proposição sob análise, senão vejamos:

“Art. 1º Fica classificada como AEIE, em conformidade com o disposto na Lei Municipal nº 11.371, de 12 de junho de 2007, a área denominada Parque Tecnológico de Juiz de Fora, caracterizada como área destinada ao desenvolvimento econômico e à geração de emprego e renda no Município.”

Extrai-se também da Lei nº 11.371/07 que as Áreas de Especial Interesse Econômico - AEIE, além de serem caracterizadas como áreas destinadas ao desenvolvimento econômico e à geração de emprego e renda, devem estimular a atividade econômica no Município e mais, devem ser regulamentadas através de lei específica, como visto, assim como estabelecer as condições de parcelamento, uso e ocupação do solo, observadas as questões urbanísticas, ambientais, de acessibilidade, mobilidade e de interesse público devidamente justificado.

Por uma análise perfunctória dos textos constantes da Mensagem e da norma propriamente dita, constata-se o atendimento e a adequação aos ditames da Lei nº 11.371/07, salientando a essa D. Comissão que falece a esta Procuradoria conhecimentos técnicos acerca da matéria afeta à área econômica e de engenharia.

Constata-se, portanto, que foram atendidas as exigências legais para aplicação do instituto em referência.

Por fim, embora o Projeto de Lei em comento passará pelo crivo da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, apenas por zelo profissional, há que se observar o que estabelece a Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, que serve como diretriz na elaboração de textos legais.

Assim, pela análise detida do Projeto em comento, verifica-se algumas incorreções que, s.m.j., devem ser sanadas, senão vejamos:

Estabelece a Lei Complementar nº 95/98, verbis:

“Art. 10. Os textos legais serão articulados com observância dos seguintes princípios:

(...)

V - o agrupamento de artigos poderá constituir Subseções; o de Subseções, a Seção; o de Seções, o Capítulo; o de Capítulos, o Título; o de Títulos, o Livro e o de Livros, a Parte;”

Portanto, houve desrespeito ao preceito legal quando ocorreu a divisão em Títulos, sendo que deveria ocorrer, data venia, a divisão em Seções. Consoante estabelece o art. 10, VII, “as seções serão identificadas em algarismos romanos, grafadas em letras minúsculas e postas em negrito ou caracteres que as coloquem em realce”.

Outra sugestão que se aponta, visa desmembrar o art. 8º, separando a cláusula de vigência da cláusula de revogação, buscando-se uma ordem lógica na disposição normativa, restringindo o conteúdo de cada artigo da lei a um único assunto, consoante preconiza o art. 11, III, “b”, da Lei 95/98.

Para Hely Lopes Meirelles “o artigo deve dispor sobre pontos determinados da lei. É inconveniente a reunião de assuntos diversos no mesmo artigo.” (in Direito Municipal Brasileiro. 9. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1997, p.480).

Corroborando o articulado, tem-se a seguinte explanação:

“Os artigos se subdividem em parágrafos ou incisos, estes em alíneas que se desdobrarão em itens. De maneira inversa, eles se agrupam em Seção, Capítulo, Título, Livro, Parte, como se verá adiante.

(...)

O conjunto de artigos constitui uma Seção; o conjunto de seções constitui um Capítulo; o conjunto de capítulos forma um Título, e o conjunto de títulos constitui um Livro.

(...)

Observe-se que a cláusula revogatória deve constar de artigo autônomo, diverso da cláusula de vigência, em razão da regra de que cada assunto deve ser tratado em cada artigo. Verifica-se, não obstante, uma tendência, tecnicamente incorreta, de englobar, em um só artigo, as cláusulas de vigência e de revogação.” (CARVALHO, Kildare Gonçalves. Técnica Legislativa. 4. ed. rev. Atual. E ampl. Belo Horizonte : Del Rey, 2007. p. 109, 116 e 124).

Outras duas incorreções devem ser apontadas. A primeira consiste na cláusula de revogação, haja vista que o art. 9º, da Lei Complementar nº 95/98, dispõe que “a cláusula de revogação deverá enumerar, expressamente, as leis ou disposições legais revogadas”, assim, para melhor sentido e alcance da lei, s.m.j., a parte final do art. 8º deve ser revista.

A segunda incorreção consiste no uso da sigla AEIE no art. 1º sem esclarecer, nessa primeira referência, o que significa, ao passo que deveria constar no art. 1º da proposição “Área de Especial Interesse Econômico (AEIE)”. Preconiza o art. 11, II, “e” da Lei Complementar nº 95/98:

“Art. 11. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, observadas, para esse propósito, as seguintes normas:

(...)

II - para obtenção da precisão:

(...)

e) usar apenas siglas consagradas pelo uso, observado o princípio de que a primeira referência no texto seja acompanhada de explicitação de seu significado;”

Neste aspecto, mais uma vez os ensinamentos do renomado Magistrado Kildare Gonçalves Carvalho, ao formular 25 regras para a apresentação formal, material e técnica do emprego dos artigos, regras estas extraídas dos eminentes autores Carlos Maximiliano, Hésio Fernandes e Reed Dickerson:

“3ª regra - As siglas e abreviaturas devem ser preferencialmente abolidas do texto legislativo, mas, se usadas, deve ser feita a primeira referência por extenso e, em seguida, entre parênteses, a sigla ou abreviatura.” (in Técnica Legislativa. 4. ed. rev. Atual. E ampl. Belo Horizonte : Del Rey, 2007. p.109).

CONCLUSÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da matéria concluímos, escoimado nas disposições constitucionais, legais, doutrinárias e jurisprudenciais apresentadas, tratar-se de Projeto de Lei de competência municipal e de iniciativa concorrente, não havendo óbice para o prosseguimento de sua tramitação.

Salientamos, também, as diligências a serem realizadas com vistas à adequação da proposição à Lei Complementar nº 95/98, que serve como diretriz na elaboração de textos legais, consoante argumentação acima articulada, deixando a critério da Comissão as devidas modificações e adequações, que poderão ser realizadas quando da redação final do Projeto de Lei.

Por derradeiro, cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo, conforme preceitua o Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra Direito Administrativo Brasileiro, assim explicitando:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o posicionamento do Supremo Tribunal Federal, no Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello - STF, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 07 de Julho de 2010.

Luís Cláudio Santos Pinto