PARECER N°: 212/2009

PROCESSO N°: 4340/03 - 7° vol.

PROJETO Nº: 135/2009

EMENTA: “ALTERA O § 1° DO ART. 105 DA LEI N° 5.546, DE 26 DE DEZEMBRO DE 1978, COM A REDAÇÃO DADA PELA LEI N° 8.619, DE 30 DE DEZEMBRO DE 1994”.

AUTORIA: VEREADOR NORALDINO LÚCIO DIAS JÚNIOR

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I - RELATÓRIO

Solicita-nos o Ilustre Vereador Júlio Gasparette, Presidente da Comissão de Finanças Orçamento e Fiscalização Financeira, parecer sobre a manifestação apresentada pelo Secretário de Governo da Prefeitura Municipal referente ao Projeto de Lei nº 135/2009, de autoria do Nobre Vereador Noraldino Lúcio Dias Júnior.

Em suma, o Vereador argumenta que ao analisar o parecer exarado por esta Procuradoria e confrontá-lo com as informações enviadas pelo Secretário de Governo, verificou “uma divergência de opinião”, afirmando ainda:

“Uma vez que trata-se de matéria em que há o envolvimento da arrecadação municipal, como Presidente da Comissão de finanças, solicito que o presente Projeto seja novamente remetido à Procuradoria da Câmara no sentido de dirimir a divergência apresentada. Após esclarecido, emitirei meu parecer.”

É o breve relatório.

Passo a opinar.

II - PARECER

Preliminarmente, ratificamos, in totum, o nosso Parecer n° 138/2009 (fls 194 a 202), no sentido de existência da competência Municipal para legislar sobre a matéria em questão e da competência concorrente para deflagrar o seu processo legislativo pela Câmara Municipal, albergada nas normas constitucionais apresentadas, bem como no entendimento majoritário da doutrina e jurisprudência.

Isto posto, passamos a analise específica do questionamento do Nobre Edil, acerca do posicionamento apresentado pelo Secretário de Governo, através de cópia do Memorando n° 258/SF da Secretária da Fazenda (fls 206 e 207), que afirma, verbis:

“De acordo com o §1° do art. 48 da Lei n. 10.630 de 30/09/2003 que “Dispõe sobre Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN”, a definição da forma de pagamento, n° de parcela, datas de lançamento e etc, do referido imposto, trata-se de matéria a ser regulamentada por Decreto e não por Lei.” (sic)

Ante a afirmativa supra, devemos salientar que a manifestação apresentada pelo Ilustre Secretário Municipal de Governo se refere ao Poder Regulamentar, o qual consiste em uma “atribuição privativa do chefe do Poder Executivo para, mediante decreto, expedir atos normativos, chamados regulamentos, compatíveis com a lei e visando desenvolvê-la”. (GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 9. ed. São Paulo: Saraiva, 2004. p. 117.)

Nesse sentido, afirma Maria Sylvia Zanella Di Pietro (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Atlas, 2003. p. 87.), veja:

“O poder regulamentar insere-se como uma das formas pelas quais se expressa a função normativa do Poder Executivo. Pode ser definido como o que cabe ao chefe do Poder Executivo da União, dos Estados e dos Municípios, de editar normas complementares à lei, para sua fiel execução.”

Pelo que consta dos citados doutrinadores o Poder Regulamentar do Chefe do Executivo pode ser exercido através da edição de Decretos, os quais tem a função de definir e normatizar a aplicação da Lei abstrata no caso concreto.

Nessa premissa, pode-se afirmar que o decreto regulamentar é ato privativo do chefe do Poder Executivo Municipal, devendo, ao regulamentar a lei, não contrariar seus dispositivos, sob pena de ser ilegal e assim ser declarado pelo Poder Judiciário.

A renomada Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro, in Direito Administrativo, 13ª edição, São Paulo, Atlas, 2001, p. 214/215, traça uma comparação entre a lei e o decreto regulamentar, verbis:

“Quando comparado à lei, que é ato normativo originário (porque cria direito novo originário de órgão estatal dotado de competência própria derivada da Constituição), o decreto regulamentar é ato normativo derivado (porque não cria direito novo, mas apenas estabelece normas que permitam explicitar a forma de execução da lei).”

O indiscutível Mestre Hely Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro, 26ª edição, São Paulo, Malheiros Editores, 2001, p. 170/171), sobre o tema disserta:

“Decreto - Decretos, em sentido próprio e restrito, são atos administrativos de competência exclusiva dos Chefes do Executivo, destinados a prover situações gerais ou individuais, abstratamente previstas de modo expresso, explícito ou implícito, pela legislação.

(...)

Decreto independente ou autônomo: é o que dispõe sobre matéria ainda não regulada especificamente em lei.

(...)

Decreto regulamentar ou de execução: é o que visa a explicar a lei e facilitar usa execução, aclarando seus mandamentos e orientando sua aplicação. Tal decreto comumente aprova, em texto à parte, o regulamento a que se refere.”

Para o Professor Petrônio Braz “o decreto geral pode ser regulamentar, quando objetiva regulamentar a lei, orientando a sua execução pela Administração e pelos administrados, não podendo, contudo, contrariá-la ou ultrapassar seus limites normativos.” (in Direito Municipal na Constituição. 5. ed. São Paulo : Editora de Direito, 2003, p. 267).

Assim, por tudo o que foi dito, e aplicando-se ao caso em tela, se houvesse a intenção do Edil Autor em regulamentar uma norma expressa na Lei n. 10.630, de 17 de dezembro de 2002, que “Dispõe sobre o Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISSQN”, certamente tal ato estaria eivado de vício, pois, como demonstrado, o Poder Regulamentar é privativo do Chefe do Poder Executivo.

Entretanto, não há manifestação desse interesse no projeto de lei sob análise, uma vez que o Legislador visa alterar o § 1° do art. 105 da Lei n. 5.546, de 26 de dezembro de 1978, que dispõe sobre o Código Tributário Municipal.

Desse modo, como é de notório saber, somente uma lei pode ab-rogar ou derrogar outra lei, isto é, só lei extingue ou altera lei, conforme preconiza a Lei de Introdução ao Código Civil, também utilizada como instrumento basilar da legislação infraconstitucional, em seu art. 2°, senão vejamos:

Art. 2o Não se destinando à vigência temporária, a lei terá vigor até que outra a modifique ou revogue.

§ 1o A lei posterior revoga a anterior quando expressamente o declare, quando seja com ela incompatível ou quando regule inteiramente a matéria de que tratava a lei anterior.

§ 2o A lei nova, que estabeleça disposições gerais ou especiais a par das já existentes, não revoga nem modifica a lei anterior.

§ 3o Salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência.

Dessa forma, quando o Legislador Municipal visa alterar a lei que instituiu o Código Tributário Municipal, deve fazê-lo através da apresentação de projeto de lei, como o fez o Nobre Vereador Proponente.

Por seu turno, vale lembrar que a Lei Complementar nº 104, de 10 de janeiro de 2001, operou diversas alterações no Código Tributário Nacional, merecendo destaque, entre elas, o acréscimo de um inciso VI no art. 151 e do art. 155-A, caput. Com as citadas alterações, o CTN passou a rezar que:

“Art. 151. Suspendem a exigibilidade do crédito tributário:

(...)

VI - o parcelamento.”

E ainda:

“Art. 155-A. O parcelamento será concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica.”

(...)

Vê-se, pois, que o parcelamento deverá ser realizado na forma e condição estabelecidas em lei própria, conforme mandamento do Código Tributário Nacional.

Por derradeiro, insta ressaltar que o próprio Executivo encaminhou à Câmara Municipal, através da Mensagem n° 3.772/09, um PROJETO DE LEI (E NÃO DECRETO) que altera a redação dos arts. 3°, § 1° e 8°, caput da Lei n° 10.450, de 07.05.2003 que “Dispõe sobre o parcelamento de débitos no âmbito da fazenda municipal, e dá outras providências”, o qual foi objeto de análise e parecer deste Procurador.

Nesse esteio, compulsando os autos do Processo Legislativo n. 4.340/03 - 10° vol, trazemos, em breve síntese, a justificativa do Chefe do Executivo Municipal, acerca da alteração da referida Lei n° 10.450/03, especificamente quanto ao art. 3°, § 1° e o caput do art. 8°, sendo que para tanto, expõe:

“- a presente proposição tem por escopo conceder aos contribuintes, oportunidade de quitar seus débitos em um número maior de parcelas, alterando de 03 (três) para 06 (seis) parcelas o Sistema Simplificado de Pagamento - SSP, sem taxas de juros.

- o Contrato de Parcelamento de Débito - CPD poderá ser realizado entre 07 (sete) e 96 (noventa e seis) parcelas, sendo que em qualquer número de parcelas a taxa de juros será de 9% (nove por cento).

- pretende o Município através da presente proposição oferecer aos contribuintes com reparcelamentos rescindidos uma última oportunidade para efetuar o pagamento de seus débitos (saldo devedor) de forma parcelada, e que tal medida, além de minimizar as já apontadas, dificuldades que vem enfrentado esses contribuintes, poderá contribuir para a redução da inadimplência.

- a presente proposição não importará em nenhuma forma de renúncia de receita, na medida em que a mesma é de caráter geral e possibilita aos contribuintes oportunidade de quitar seus débitos em um número maior de parcelas e conceder oportunidade excepcional de parcelamento de débito.”

Pelo que se extrai da justificativa acima, o Executivo, albergado nas normas e fundamentos doutrinários de Direito apresentadas neste ditame, também entende que para alterar o parcelamento previsto em lei anterior, será necessária edição de nova LEI.

Do mesmo modo e por tudo o que foi apresentado, quando o Nobre Vereador proponente visa alterar o § 1° do art. 105 da Lei n. 5.546/78, deverá fazê-lo através da apresentação de projeto de lei, pois como diz o velho ditado: “O que vale para Paulo vale para Pedro”.

III - CONCLUSÃO

Ex positis, sem adentrarmos no mérito do projeto de lei, ratificamos, in totum, o nosso Parecer n° 138/2009 (fls 194 a 202) no sentido de ser a matéria de competência municipal e não haver vício de iniciativa.

E, ainda, com base na inteligência doutrinária e jurisprudencial pátrios, entendemos, s.m.j., não haver óbice ao prosseguimento da proposição, estando a mesma em conformidade com os pressupostos legais e constitucionais.

Por derradeiro cumpre esclarecer mais uma vez, que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO - STF).

Este é o nosso parecer, que submetemos, sub censura, à Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

Palácio Barbosa Lima, 06 de novembro de 2009.

Manoel Denezine Tavares

Procurador- I