Parecer da Procuradoria:

SOLICITANTE: Ilustríssimo Senhor Vereador Bruno Siqueira.

SOLICITADO: Procuradoria da Câmara Municipal de Juiz de Fora.

ASSUNTO: Análise do veto aposto a dispositivos da lei municipal nº10.000/2001 que dispõe sobre a Organização e Estrutura do Poder Executivo do Município de Juiz de Fora/MG e dá outras providências.

Relatório:

Consulta-nos o Nobre Edil integrante da Comissão de Veto da Câmara Municipal de Juiz de Fora/MG, Sr. Bruno Siqueira, acerca da higidez do veto aos dispositivos do parágrafo único dos arts.19 e 100, bem como ao Anexo I do art.101 no que cinge ao valor da remuneração do Gerente, ao número de Administradores Regionais, aos cargos de Ouvidor e Contador Geral.

É instruída a consulta com os dois volumes dos autos de nº3.606/01 – Reforma Administrativa.

É o relatório. Passo a opinar.

Muito nos honra o presente encaminhamento, mormente em se tratando da matéria vertente, considerando-se os aspectos constitucionais que gravitam sobre o tema enfocado.

Ao nosso juízo, a discussão que emerge deste conturbado procedimento legislativo é uma decorrência natural de um Texto Constitucional pródigo em dispositivos, suscetível de gerar aparentes tensões, razão de ser do hermenêuta.

A despeito da pluralidade de domínios que abrange, o ordenamento jurídico constitui uma unidade, um todo harmônico, na esteira do magistério de Luís Roberto Barroso, Profº. Titular da Cadeira de Direito Constitucional da UERJ, em Interpretação e Aplicação da Constituição, 3ªed., Saraiva, p.188:

..."a Carta fundamental do Estado, sobretudo quando promulgada em via democrática, é o produto dialético do confronto de crenças, interesses e aspirações distintos, quando não colidentes. (...) a Constituição não é um conjunto de normas justapostas, mas um sistema normativo fundado em determinadas idéias que configuram um núcleo irredutível, condicionante da inteligência de qualquer de suas partes. O princípio da unidade é uma especificação da interpretação sistemática, e impõe ao intérprete o dever de harmonizar as tensões e contradições entre normas." Negritos extra.

Definida a organização política do Estado soberano, segue-se à organização administrativa das pessoas jurídicas de direito público, ou seja, "a estruturação legal das entidades e órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes públicos (pessoas físicas)" apud Hely Lopes Meirelles, em Direito Administrativo Brasileiro, Malheiros, 26ª ed, p.58.

No exercício dessa incumbência organizacional administrativa, consubstanciada na competência legislativa outorgada pelo Constituinte aos Chefes do Executivo, ex vi art.61, §1º, II da CRFB/88 e, por simetria, os preceitos das Constituições Estaduais e Leis Orgânicas Municipais semelhantes, deve o Exmo. Sr. Prefeito Municipal de Juiz de Fora/MG iniciar o processo legislativo que culminou com a recém aprovada lei municipal nº10.000/2001, respeitados os princípios constitucionais aplicáveis à espécie – Art.37 e ss. da CRFB/88.

O Texto Magno confere ao Prefeito Municipal a atribuição de organizar sua própria estrutura administrativa, corolário do preceito contido no dispositivo do art.2º da CRFB/88. Todavia, tal mister encontra-se condicionado à observância dos demais dispositivos da própria Carta Política de 1988.

A possibilidade de auto-organizar-se, lato sensu, não outorga ao Executivo o poder de suprimir dogmas constitucionais que regem a matéria, nem tampouco de se atribuir competência legislativa que não detém ao sofismado argumento de que se estaria em consentâneo com a Carta Magna, pois com base nesta, entendemos que alguns pontos são passíveis de contra-argumentos mais sólidos, data venia.

O poder de auto-organizar-se encontra limites na própria Constituição e no ordenamento pátrio como um todo. Partir de premissas diversas seria fazer do Texto Fundamental uma letra morta, bem como erigir o Chefe do Executivo à condição de Legislador Constituinte Originário, o que nos afigura por demais absurdo. No mesmo sentido já decidiu o Supremo Tribunal Federal, Adin nº216/PB, Rel. Min. Celso de Mello:

"se é certo que a nova Carta Política contempla um elenco menos abrangente de princípios constitucionais sensíveis, a denotar, com isso, a expansão de poderes jurídicos na esfera das coletividades autônomas locais, o mesmo não se pode afirmar quanto aos princípios federais extensíveis e aos princípios constitucionais estabelecidos, os quais, embora disseminados pelo texto constitucional, posto que não é tópica a sua localização, configuram acervo expressivo de limitações dessa autonomia local, cuja identificação – até mesmo pelos efeitos restritivos que deles decorrem – impõe-se realizar." Negrito nosso.

Feito este ligeiro intróito, passemos aos dispositivos vetados pelo Exmo. Sr. Prefeito Muninipal de Juiz de Fora/MG.

I – Veto ao §2º do art.100:

A celeuma que se cria ao vetar o §2º do art.100 da lei municipal nº10.000/2001, ao nosso juízo, constitui grave vezo de hermenêutica constitucional e nos afigura inócua. Explica-se.

O art.22, XVI da CRFB/88 confere privativamente à União competência para legislar sobre condições para o exercício de profissões, o que, ao nosso juízo, carreia à lei federal nº8.906/94 o status de lei nacional, condicionante de toda a produção normativa dentro do território pátrio, esteja ela contida nas Cartas Políticas Estaduais, Leis Orgânicas Municipais ou legislação extravagante, como ocorre no caso em tela. Neste mesmo diapasão preleciona Clèmerson Merlin Clève, em Boletim de Direito Administrativo, 1994, p.731:

..."o fato de as Coletividades Federadas contarem com competência para legislar sobre o regime de seus servidores não é suficiente para afastar a incidência de normas federais relativas ao mesmo campo. (...) Aceite-se, daí, como conseqüência, que o art.20 do Estatuto da OAB é aplicável a todos os advogados empregados, sejam eles do setor privado, sejam do setor público.

(...) Ora, se o Estatuto, com fundamento em norma constitucional, regula inteiramente o exercício da profissão de advogado; se ele procurou incorporar os advogados-empregados, esquecidos pelo Estatuto anterior; se ele dispõe, inclusive, sobre os advogados-empregados do setor público, que razão autorizaria o afastamento da incidência das regras que tratam especificamente dos honorários e da jornada de trabalho?"

De Plácido e Silva, in Vocabulário Jurídico, Forense, vol.I, 12ª ed., p.98/99, estabelece os contornos significativos do vocábulo ADVOGADO, verbis:

"Num sentido mais estrito, advogado é toda pessoa legalmente habilitada e autorizada a exercer a advocacia ou procuradoria judicial, para o que, precipuamente, deve achar-se devidamente inscrita na Ordem dos Advogados do Brasil.

Em regra, a condição para a profissão de advogado é a habilitação legal, que nem somente decorre do fato de ser formado em Direito, por Faculdade de Direito, oficial, oficializada ou reconhecida, como da circunstância de estar inscrito na Ordem dos Advogados do Brasil. Porque mesmo sendo bacharel em Direito, não se encontrando inscrito, não se considera com habilitação legal ao exercício da advocacia." Negrito nosso.

Neste acorde, na condição de guardião do princípio da legalidade, em seu sentido amplo, deveria o Exmo. Sr. Prefeito Municipal ao encaminhar sua proposição para o Legislativo consagrar em seu bojo o respeito ao Estatuto da OAB e, na pior das hipóteses, abster-se de contrariá-lo, o que lamentavelmente não ocorrera.

Louvável, data venia, a atitude do Edil que adequou o §2º do art.100 da proposição originária à exegese constitucional mais acertada, determinando, expressamente, o respeito a lei federal nº8.906/94, embora fosse este, a rigor, um dever do Chefe do Executivo.

Nos idos de 1988, já se preocupava o Constituinte com a adequação dos quadros de pessoal dos Poderes (ou Funções, como preferem alguns) do Estado com os imperativos estabelecidos, mormente se observarmos o art.24 do ADCT que impunha o respeito ao art.39 da CRFB/88.

O art.39 em seus parágrafos §1º, II e §3º, dispõe que os padrões de vencimento serão estipulados considerando os requisitos para investidura, além de estender aos servidores os direitos sociais consignados no art.7º, XIII, v.g. o que nos permite constatar que:

Para investidura administrativa nas Procuradorias e Consultorias Jurídicas dos Municípios é conditio sine qua non a inscrição na OAB, ex vi art.3º, caput c.c. 3º, §1º da lei nº8.906/94 e quanto a isto não se discute, pois não temos lotado nos quadros afetos à seara jurídica da municipalidade, nenhum médico, engenheiro, odontólogo ou indivíduo que não se encontre regularmente inscrito na Ordem.

O preceito do art.39, §3º remete ao art.7º, XIII, ambos da CRFB/88, que por sua vez fixa o teto da jornada de trabalho diária e semanal, admitindo-se a sua redução mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho. Este permissivo constitucional faz menção a fontes normativas de hierarquia inferior a lei de sorte que se em sede legal estipulou-se a jornada de trabalho de advogados e procuradores, nos moldes consignados no art.20 do Estatuto da OAB e contando com a colaboração direta da própria Ordem dos Advogados do Brasil, não existe motivo plausível para ir de encontro a este mesmo Estatuto, notada e legitimamente superior a um acordo ou convenção.

Parafraseando o retro citado Clèmersom Merlin Clève, "que razão autorizaria o afastamento da incidência das regras que tratam especificamente dos honorários e da jornada de trabalho" ou outras conquistas inseridas na lei nº8.906/94? Obviamente não haveria razão alguma para tal acinte.

Escuda-se o Executivo no preceito inserido no dispositivo do art.4º da lei nº9.527/97. Tal argumento, data venia, é de uma pobreza franciscana, cuja fragilidade esta estampada nas razões esboçadas pelo próprio Poder. Vejamos:

A uma, porque o diploma em comento alterou a lei nº8.112/90 que dispõe sobre o regime jurídico dos servidores públicos da União (esta é uma lei federal e, por conseguinte, não nacional). Tem o Poder Executivo Federal competência exclusiva para iniciar o processo legislativo relativo a proposições pertinentes ao seu próprio regime jurídico, todavia sem contrariar o Estatuto da OAB (lei nacional), e mais, sem se imiscuir em seara também reservada exclusivamente aos demais integrantes do Estado Federado, únicos legitimados a dispor sobre a matéria em suas respectivas áreas. Enveredar-se sobre o regime jurídico de servidores de Estados-membros e Municípios, via lei federal, seria ferir acintosamente o pacto federativo. Quisera-se apenas alterar as condições da profissão – advogado ou procurador – prescindir-se-ia do respaldo habitual do Congresso Nacional. Considerando que o art.4º da lei 9.527/97 não se limitou a alterar a lei nº8.112/90, lei nº8.460/92 e lei nº2.180/54, conforme simples leitura de sua ementa, houve indisfarçada invasão sobre competências constitucionalmente outorgadas a outros entes integrantes da federação, o que, ao nosso juízo, contamina o próprio art.4º da lei nº9.527/97 de inarredável vício de inconstitucionalidade material, a despeito de ter sido o velado expediente convalidado pelo Congresso Nacional que, também, é absolutamente incompetente para analisar a matéria da forma como o fez.

A duas, porque ainda que a União estivesse no exercício de função legiferante nacional, seria imprescindível estabelecerem-se normas para toda a classe no que cinge aos contornos da profissão como um todo, jamais consagrar-se uma discriminação odiosa, na acepção dada ao termo por Ricardo Lobo Torres, por flagrante e material inconstitucionalidade, maculando-se, destarte, o princípio da isonomia estampado no preceito do caput do art.5º da Magna Carta.

A três, porque embora argumente o Executivo ser a redução da carga horária uma forma indireta de gerar despesa, entendo que, lado outro, na realidade haveria apenas uma correta adequação à lei nacional nº8.906/94, de sorte a evitar o aumento contínuo no passivo gerado com a sua não observância, devido ao não pagamento de horas extras trabalhadas que excedam as quatro horas diárias estabelecidas, a contar da data de vigência do Estatuto, que pode, legitimamente e a qualquer momento, ser pleiteado pelo corpo jurídico do Executivo local (sem adentrarmos na discussão sob prisma prescricional).

Em suma, o respeito ao Estatuto se impõe pois falece competência ao Município para disciplinar a matéria (privativa da União através de lei nacional – art.22, XVI), os requisitos para investidura administrativa nos cargos jurídicos do município devem estar em alinho com o Estatuto da OAB e não há razão plausível para se descumprir uma lei de âmbito nacional.

Adorna as razões do veto um julgado proferido pelo STF que, data venia, não guarda pertinência com o caso exposto nestes autos, devido às suas peculiaridades.

Por estas razões entendo que o veto ao §2º do art.100, não tem o condão de macular os preceitos do suso referido Estatuto, pois qualquer dispositivo da recém aprovada lei ou de outra que a venha substituir seria passível, inclusive, de questionamento judicial pela classe, o que estranhamente não tenho o conhecimento de ter ocorrido.

II – Veto ao parágrafo único do art.19:

Outro ponto que fora objeto de veto pertine ao parágrafo único do art.19. Na redação original estava disposto da seguinte forma:

Parágrafo único – A assessoria jurídica dos órgãos da Administração Direta é privativa de advogados e será, preferencialmente, exercida por titulares estáveis do cargo de advogado do Município.

Com a emenda modificativa passou o referido parágrafo a ter a seguinte redação:

Parágrafo único – A Assessoria Jurídica dos órgãos da Administração Direta é privativa de advogados e será exercida por titulares efetivos do cargo de advogado do Município.

Mister se faz trazer para a discussão vertente o preceito inserto no dispositivo do art.37, V da CRFB/88, que estabelece:

V – as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos, condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de direção, chefia e assessoramento; Negrito extra.

A Magna Carta, sob o império da emenda constitucional nº19/98, estabelece que o provimento de servidores de carreira nos cargos em comissão dar-se-á nos casos, condições e percentuais mínimos estabelecidos em lei.

O imperativo constitucional apontado define que da totalidade dos cargos em comissão deva-se reservar um percentual mínimo destinado ao provimento derivado de servidores de carreira.

Analisando o projeto em seu todo, nota-se que o Poder Executivo intimidou-se no que tange a fixação desse percentual mínimo. Todavia, a emenda apresentada pela Casa não corrige este pormenor, apenas reserva aos advogados efetivos do Executivo a ascensão ao cargo de Procurador Geral, v.g..

Correto seria, ao nosso juízo, fixar-se no bojo do então projeto de lei, o percentual de cargos comissionados que restariam reservados para os servidores de carreira. Isto tendo-se por paradigma o universo de todos os cargos de provimento em comissão da Administração Direta e não apenas um ou alguns.

Se de um lado omitiu-se o Poder Executivo no que pertine à fixação do retro comentado percentual, entendo, data venia, defeso à Edilidade reservar privativamente para os servidores de carreira apenas os cargos de assessoramento jurídico da Administração Direta, pois tal reserva considero não inserta ou acolhida pelo Texto Constitucional, bem como estranha à correta dicção dos dispositivos que lhe dão forma.

Se sob o aspecto prático é cediço que a inserção do termo "preferencialmente" na realidade nada diz, certo também nos afigura que alterar a forma de provimento, tal qual fora feito, extrapola o poder de emenda do Legislativo, s.m.j..

Observando-se que a proposição convertida em lei teve o seu nascedouro junto ao Poder Executivo, consideramos imaculado o princípio da iniciativa exclusiva, pois a reserva feita em benefício do servidores efetivos não aumenta despesa em projeto de iniciativa reservada ao Exmo. Sr. Prefeito Municipal, tal como equivocadamente articulado em suas razões de veto.

Logo, o argumento que a emenda contaminaria o artigo com vício no que cinge à iniciativa reservada e por conseguinte implicaria em inconstitucionalidade formal, entendo que insuscetível de ratificação.

Frise-se, se por um lado deveria o Poder Executivo estabelecer o percentual mínimo para o preenchimento dos cargos de provimento em comissão pelos servidores efetivos, não poderia o Legislativo reservar apenas um ou uma parcela de cargos comissionados para esses fins, de sorte que a manutenção do veto não nos afigura como passível de censura.

Consigne-se, por oportuno, que os comentários ao veto do parágrafo único do art.19 feitos pelo signatário deste parecer merecem ressalva, haja vista não contar este Procurador com imparcialidade suficiente aos fins de elaborar uma opinião completamente isenta. Somos providos em cargo comissionado e não integramos os quadros do Legislativo como servidor efetivo, de sorte que a extensão dos efeitos jurídicos pretendidos na emenda a esta Casa Legislativa implicaria em uma solução de continuidade em nossa colaboração com este Poder.

III – Veto ao Anexo I do art.101:

Por derradeiro, resta o veto aposto ao Anexo I do art.101 relativo a criação dos cargos que menciona, ao valor da remuneração do Gerente, ao número de Administradores Regionais, aos cargos de Ouvidor e Contador Geral.

Em casos deste jaez, em consentâneo com maciça jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (vide Adin 816-SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, 22.8.96; Adin 873-RG, Medida Cautelar, Rel. Min. Paulo Brossard, RTJ 148/701), rendemo-nos ao argumento de afronta ao princípio da iniciativa reservada, pois as emendas foram articuladas no seio desta Casa Legislativa, criando para o Executivo despesas em projeto cuja iniciativa é exclusivamente afeta a esse Poder, sem respaldo constitucional para tanto. Ao contrário, há preceito proibitivo expresso, ex vi art.63,I da CRFB/88.

Nesse mesmo sentido é o magistério de Alexandre de Moraes, op. cit., p.511:

..."em regra, poderão ser alterados, através de emendas apresentadas pelos parlamentares, no exercício constitucional da atividade legiferante, própria ao Poder Legislativo. Há, entretanto, exceção no texto constitucional, uma vez que não são permitidas emendas que visem o aumento da despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Presidente da República, sendo, de flagrante inconstitucionalidade a norma inserida, por emenda parlamentar, em projeto de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo, que acarreta aumento de despesa pública, por flagrante ofensa ao princípio de independência e harmonia entre os Poderes da República."

Face a todo o exposto neste articulado é o nosso modesto entendimento posto ao crivo superior dos Nobres Edis que integram esta Casa.

Em Juiz de Fora aos 21 dias do mês de maio do ano de 2001.

Roberto Thomaz da Silva Filho.

Procurador da Câmara Municipal

de Juiz de Fora/MG.