RAZÕES DE VETO

O Projeto de Lei recebeu ao longo de sua tramitação uma série de valiosas emendas, o que, indubitavelmente, contribuiu para o seu aperfeiçoamento. Todavia, malgrado a nobre intenção dos seus autores, me vejo compelido a vetar as emendas introduzidas através do parágrafo único de art. 19. do § 2º do 100, e de alguns dos itens do Anexo I.

Para tanto há argumentos tanto de ordem jurídico-constitucional, esteados na pacifica jurisprudência do Supremo Tribunal Federal—STF, como de interesse público. As emendas a serem vetadas violam dispositivos da Constituição Federal aplicáveis aos Municipios, seja diretamente por imediata incidência, seja por intermédio do Principio da Simetria, Observamos ainda, preliminarmente, que muitas destas emendas atendem ao interesse público e não estão eivadas de vício de inconstitucionalidade material, mas apenas de inconstitucionalidade formal por violarem a iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo em matéria de organização administratíva de servidores públicos (art.61. § 1.º,II,"a","c" e "e", Constituição Federal), razão pela qual, concomitantemente ao presente veto, estaremos enviando mensagem legislativa contemplando a substância destas proposições parlamentares, livres, contudo do vício formal que originariamente as inquina. I. O parágrafo único do art. 19, com a redação dada pela Câmara Municipal, exige que a assessoria jurídica de todos os órgãos da Administração Direta seja exercida por ocupante do cargo de advogado do Município (doravante, procurador do Município).

Ao fazê-lo, a Câmara se imiscuiu no âmbito de iniciativa legislativa reservada com exclusividade ao Chefe do Poder Executivo para dispor sobre a criação, estruturação e atribuições dos órgãos da Administração Pública, Com efeito, o art. 61. § 1.º, II, "e" c/c 29. caput, da Constituição Federal expressamente confere ao Chefe do Poder Executivo a competência privativa para apresentar projetos de lei que disponham sobre as estruturas dos órgãos da Administração Pública, ou seja, que estabeleçam normas a respeito do seu funcionamento, requisites para ocupação de cargos, etc. Comentando a ratio do dispositivo, IVES GANDRA MARTINS assim o justifica: "De onicio, porque, dos três Poderes, é o Poder Executivo aquele que tem melhores condições para aquilataras necessidades do Poder Público e, por decorrência, aquele que pode melhor encaminhar as proposições necessárias para criação, estruturação e atribuições de seus órgãos.

Estando o Direito Administrativo e à Direito Financeiro intrinsecamertte ligados, não só o aspecto formal dos órgãos necessários à Administração é de melhor avaliação pelo Poder ExecutivO come a possibilidade de obtenção de recursos para criá-los ou mantê-los.

É sob esta perspectiva que o parágrafo único do art. 19 também contraria o interesse público tendo em vista que o Municipo não dispõe de pessoal efetivo em número suficiente para o exercído de tão relevantes funções.

Ademais, o Município ficaria impedido de buscar, fora do seu quadro técnico de advogados, juristas de renome e notória especialização nas matérias afetas a cada um dos órgãos da Administração Pública, o que não se coadunaria com a faculdade discricionária constitucíonalmente conferida ao Chefe do Poder para prover os cargos em comissão (art. 37, II, 20 parte, Constituição Federal).

O parágrafo único do art. 19 portanto. Contraria o interesse público e viola a Constituição tanto foi mal como materialmente, 2. Por irremediáveis inconstitucionalidades, também não há como o § 2.º do art. 100 ser sancionado, já que submete servidores publicos incumbidos de funções fiscalízatórias ao regime celetista ou autônomo, característicos do Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, instituído pela Lei n.º 8.906/94, o que, mesmo após a extinção da obrigatoriedade do regime jurídico único (EC n.º19/98), não e juridicamente admisstvel.

Ademais, o preceito traz, implícita à remissão genérica e aparentemente inofensiva ao Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil — Lei n.º 8.906/94, a redução da jornada de trabalho para quatro horas diarias (art. 24) e o conseqüente e proporcional aumento da remuneração dos procuradores municipais.

Note-se que, corroborando as assertivas, o dispositivo impõe expressamente a aplicação integral da Lei n.º 8.906/94.

Os pontos merecem algum aprofundamento. A advocacia pública não pode ser equiparada à advocacia privada, em que se vela apenas por bens e interesses privados.

A função dos advogados públicos e, outrossim, essencial para o próprio Estado Democrático de Direito, tendo em vista que, ao exercerem o controle inferno da legalidade administrativa, salvaguardam os cidadãos contra arbitrariedades e protegem o patrimônio e a moralidade pública.

Para exercerem proficuamenle estas funções, os advogados publícos necessitam das devidas garantias institucionais, notadamente a estabilidade, garantias estas que só podem ser outorgadas caso ocupem cargos, jamais empregos públicos (art. 41, Constituição Federal).

Neste sentido, o Mestre DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO destaca os seguintes principies fundamentais da advocacia publica: "essencialidade, igualdade, unidade, organididade, unipessoalidade, independência funcional, inviolabilidade, autonomia administrativa e autonomia de impulso.

No mesmo diapasão, CLÉIA CARDOSO DE FIGUEIREDO MOREIRA analisa a advocacia pública: "sem que os ocupantes dessas carreiras tenham, pelo menos, garantias básicas, estariam eles submissos aos agentes politicos eleitos e nomeados, e poderiam ter os seus atos questionados. Portanto, autonomia funcional, independência e estabilidade seriam as garantias básicas para os exercentes das funções essenciais a justiça". Ora, se por um lado a Constituição confere estabilidade apenas para os ocupantes de cargos (art. 41), o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil. apesar de fazer referências aos advogados públicos (art. 30). trata dos advogados empregados (arts. 18a 21), atribuindo-lhes o regime celetista e reduzindo-lhes a jornada de trabalho (arts. 24). Como a emenda determina que se aplique integralmente o Estatuto da Ordem dos Advogados do Brasil, inclusive,naturalmente, os seus arts. 18 a 26, é intransponível a afirmação da sua inconstitucionatidade. Também fora de dúvida a sua ilegalidade por violação do art. 40 da Lei Federal n.º 9.527/97, que, visando exatamente prevenir as inconstitucionalidades ora analisadas, veda a aplicação do Capitulo V do Titulo I da Lei Federal nº 8.906/94 aos advogados públicos.

A assertiva de que não e possível a sujeição de advogados públicos ao regime empregatício poderia ser eventualmente contestada pelo argumento, facilmente refutável, segundo o qual, tendo a Emenda Constitucional 19/98 extinguído a obrigatoriedade do regime jurídico, o Legislador de cada Ente da Federação teria a liberdade de definir para cada carreira o regime estatutário ou empregatício.

Esta interpretação apressada não resiste a uma análise mais cuidadosa que demonstre a inexistência de tal liberdade, Foi CELSO ANTÔNIO BANDEIRA DE MELLO um dos que com mais clareza abordou a questão: "O regime normal dos servidores teria de ser mesmo o estatutário, pois este (ao contrário do regime trabalhista) e o concebido para atender a peculiaridades de um vinculo no qual não estão em causa tão-só interesses empregatícios, mas onde avultam interesses públicos básicos, visto que os servidores públicos são os próprios instrumentos da atuação do Estado. (...) Sem embargo, induvidosamente, a Constituição admite, na própria Administração Direta, nas autarquias e fundações públicas, que certas atividades possam ser desenvolvidas sob o regime de emprego. (...) Que atividades seriam estas, passiveis de comportar regime trabalhista, se a lei assim decidir? Só poderiam ser aquelas que — mesmo desempenhadas sem as garantias especificas do regime de cargo — não comprometeriam os objetivos (já referidos) em vista dos quais se impõe o regime de cargo como sendo o normal, o prevalente.

Seriam, portanto, as correspondentes á prestação de serviços materiais subalternos, próprios dos serventes, motoristas, arlifices, jardineiros, ou mesmo mecanógrafos, digitadores, etc., pois o modesto âmbito de atuação destes agentes não introduz riscos para a impessoalidade da ação do Estado em relação aos administrados, caso lhes faltem as garantias inerentes ao regime de cargo".

Esta posição já foi inclusive sufragada pelo Supremo Tribunal Federal — STF, ao julgar a medida liminar requerida nos autos da ADIN n.º 2.310-1/DF, na qual, pela lavra do MINISTRO RELATOR MARCO AURÉLIO, destrinchou a materia entendendo ser inconstitucional o afastamento do sistema de cargo e a adoção do emprego público para funções de controle e de fiscalização: "a problemática não se resolve pelo abandono, mediante alteração constitucional — Emenda 19/98—, do sistema do regime único.

Cumpre indagar a harmonia, ou não, da espécie de contratação ante a portância da atividade e, portanto, o caráter indispensável de certas garantias que, em prol de uma atuação eqüidistante, devem se fazer presentes".

Além disso, a remissão indiscriminada à Lei nº 8.906/94 pela emenda parlamentar em questão acarreta na aplicação aos procuradores do Município das disposições que disciplinam o pagamento de honorários aos advogados em geral (arts. 21 a 26), sem as especificidades que apenas estatutariamente podem ser fixadas, o que é inconcebivel em regime publícístico, como bem demonstra a experiência da advocacia pública nos demais entes da Federação.

Ademais, a redução da jornada de trabalho (art. 24 da Lei n.º8.906/94) implica no proporcional aumento da remuneração dos advogados públicos do Município, violando, assim, o art. 37, X da Constituição Federal, que dispõe que somente por lei específica podem ser alteradas as remunerações dos servidores públicos.

As inconstitucionalidades do § 2.º do art. 100, todavia, prosseguem.

A emenda, ao remeter a disciplina de servidores públicos municipais a lei de competência da União — o Estatuto da O.A.B. —, faria com que o Município abrisse mão, em favor da Poder Legislativo federal, da sua competência e autonomia para dispor sebre o estatuto e o regime jurídico dos seus servidores." Assim, sempre que a União alterasse o Estatuto da O.A.B., o Município veria passiva e automaticamente alterado o regime juridico dos seus funcionários ocupantes do cargo de procurador municipal.

Em diversas oportunidades o Supremo Tribunal Federal — STF já teve a oportunidade de declarar a inconstitucionalidade de tais renúncias á autonomia de cada Ente da Federação para disciplinar o regime dos seus servidores, autonomia que, ao invés de ser enfraquecida, deve ser fortalecida tendo em vista os resquidios centralizadores que caracterizam a história política nacional.

Em um destes julgados (AO-258/SC), sendo Relator o Eminente Sr. MINISTRO ILMAR GALVÃO, o Supremo Tribunal Federal — STF decidiu por unanimidade ser inconstitucional a aplicação de leis federais a elementos do regime jurídico de funcionários públicos dos Estados e dos Municípios por violar as suas respectivas autonomias.

Em outras palavras, os Estados ou Municípios não podem, através do artifício da remissão a leis federais, abrir mão das suas autonomias para dispor sobre o regime jurídico dos seus servidores.

Vejamos a ementa do julgado: ADMINISTRATIVO. SERVIDORES DO ESTADO DE SANTA CATARINA. REAJUSTES DE VENCIMENTOS PREVISTOS NOS ARTS. 2.º e 3.º DA LEI Nº 6.747/86, 1.º, § 5.º; e 3.º, § 2.º. DA LEI Nº 1.115/88, AMBAS DO REFERIDO ESTADO. ALEGADA AFRONTA AOS ARTS. 13, 98, 57 INC. II, 60, 61, § 1.º, 62 e 200, DA CONSTTUIÇÃO FEDERAL. (...) lnconstitucionalidade declarada dos dispositivos legais sob enfoque, por atentarem contra a autonomia estadual, ao estabelecerem vínculação automática da remuneração do funcionalismo estadual á variação de índices de correção monetária editados pela União (...).Por todo o exposto, podemos concluir que, além de contrariar o interesse público, o § 2.º do art. 100 está eivado das seguintes inconstitucionalidades:

(a) desvia a aplicação do regime estatutário aos procuradores do Município:

(b) reduz a jornada de trabalho para quatro horas por dia, aumentando sem lei específica a remuneração proporcional dos procuradores;

(c) renuncia à autonomia do Município ao remeter a disciplina dos seus funcionários à legislação federal; e

(d) viola o art. 4.º da Lei Federal 9.527/97.

3. Por último, não há como sancionar as emendas da Câmara Municipal ao Anexo I do Projeto de Lei, vez que visaram ao

(a) aumento da remuneração dos Gerentes;

(b) acréscimo de um cargo de Administrador Regional; e

(c) criação dos cargos de Ouvidor e Contador Geral e fixação das respectivas remunerações.

Como todas as emendas aumentam despesas em projeto de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo, violam frontalmente o art. 63,I, Constituição Federal.

O Art. 61, § 1.º, 'a', 'c' e 'e' da Constituição Federal, aplicável aos Municípios por torça do Princípio da Simetria e do caputdo seu art 29, é expresso ao atribuir ao Chefe do Poder Executivo a iniciativa legislativa privativa para dispor sobre os órgãos públicos e o regime jurídico dos servidores públicos, o que constituiu o exato objeto do Projeto de Reforma Administrativa.

Destarte, todos os pontos acrescidos ou alterados pelas emendas ora analisadas aumentam indevidamente as despesas e inovam em matérias reservadas com exclusividade á iniciativa do Chefe do Poder Executivo.

Como o Projeto de Reforma Administrativa é de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo (ex vi art. 61, § 1.º, 'a', 'd' e 'e', CF), o art. 63,I da Constituição Federal veda todo e qualquer aumento de despesa.

Este dispositivo é, com efeito, claro ao dispor que não será admitido aumento de despesa prevista nos projetos de iniciativa exclusiva do Chefe do Poder Executivo.

A colação de algumas decisões do Supremo Tribunal Federal — STF em aplicação do art. 61, § 1.º, 'a', 'c' e e', combinado com o art. 63,I, ambos da Constituição Federal, pode demonstrar a higidez de tais dispositivos: "A norma inserida, por emenda parlamentar, em projeto de iniciativa exclusiva do chefe do Poder Executivo que acarreta aumento de despesa pública ofende o princípio de independência e harmonia entre os Poderes" (STF, RTJ 148/701). "A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é no sentido da observância compulsória pelos Estados-membros das regras básicas do processo legislativo federal, como, por exemplo, daquelas que dizem respeito á iniciativa reservada (CF, art. 61. § 1.º) e aos limites do poder de emenda parlamentar" (STF. RDA 202/217). "Ofende o art. 63. I, da CF, dispositivo legal resultante de emenda parlamentar, que concede a determinados servidores reajuste de vencimentos não previstos no projelo do Poder Executivo.

Com base nesse entendimento, o Tribunal declarou a inconstitucionalidade do art. 3.º, caput, da Lei 9.820/93, do Estado do Rio Grande do Sul, em ação ajuizada pelo Governador desse Estado, ADin 873-RS, ReI. Mm. Maurício Corrêa, 07.03.96' (Informativo STF nº 22).

Assim podemos concluir que as emendas ao Anexo I do Projeto atentam contra os arts. 61, § 1.º, 'a', 'c' e 'e' e 63. I da Constituição Federal, ao se imíscuirem em matérias reservadas á iniciativa exclusiva do Poder Executivo e ao aumentarem despesas em projetos da mesma inicialiva legislativa privativa.

Assim, ficam vetados os seguintes itens ou subitens do Anexo I do Projeto de lei:

a remuneração dos Gerentes;

a fixação do número de Administradores regionais;

a criação dos cargos de Ouvidor e Contador Geral e a fixação das respectivas remunerações.

Apenas para esclarecimento de eventuais dúvidas, pedimos vênia para deixar claro que o veto a itens ou subitens do Anexo I do Projeto de Lei não constitui a modalidade de veto parcial vedada pelo art. 66, § 2.º da Constituição Federal, uma vez que os textos destes tens ou subitens estão sendo vetados integralmente.

E mesmo que, ad argumentandum, assim não se considerasse, o art. 66, § 2.º da Constituição Federal deveria ser interpretado inteligentemente, sendo certo que, de todos os métodos de interpretação, o menos eficaz é o literal. Descarte, o dispositivo constitucional em foco deve ser teleologicamente compreendido no seu espírito, qual seja, o de evitar a distorção pela qual o Chefe do Poder Executivo, ao vetar um preceito, deixe de atuar como legislador negativo, passando a agir como legislador positivo. Assim, se hipoteticamente uma lei dispõe que "Não serão permitidas as alividades x e y", é proscrito ao Poder Executivo vetar apenas a palavra "não", invertendo todo o significado do preceito. Caso totalmente diverso é o veto ora aposto a textos integrais de tens ou subitens do Anexo I do Projeto de lei, mesmo que o texto de alguns deles possua apenas uma palavra.

Estes itens ou subitens possuem autonomia ôntica e teleológica, e os vetos a eles consignados não estão sendo utilizados como artifício para modificação do sentido da lei, mas apenas para preservar os arts. 61, § 1.º, 'a', 'c' e 'e' e 63, I da Constituição Federal.

Em outras palavras, o Poder Executivo, ao vetá-los, mantém-se dentro do seu papel de legislador apenas negativo, não inovando em nada, mas apenas suprimindo. Neste sentido é conveniente trazer à baila trecho de veto elaborado pelo Governador do Estado do Rio de Janeiro que mereceu ser publicado na Revista de Direito Administrativo da Fundação Getúlio Vargas/Ed. Renovar: 'nem se diga que a opção 'governamental ora manifestada malfere e sistemática juridica em vigor, quanto ao uso do veto. Antes de tudo é necessário captar o real propósito constitucional que é o de impedir que o Chefe do Poder Executivo, em sua participação no processo legislativo, venha a emprestar à norma projetada sentido oposto àquele buscado pelo Legislador, mediante o artifício de subtrair de seu texto termos ou expressões isolados, conferindo, v. g., sentido positivo ao que era negativo. Enfim, não quer o ordenamento jurídico dar ensejo ao uso abusivo do veto, ou seja, àquele tendente a desvirtuar total e absurdamente o alcance da providência que se pretendeu editar, em inaceitável conspurcação do democrático processo legislativo. Todavia, quando a decisão governamental busca — exatamente como na hipótese — preservar a essência teleológioa da proposta e não desvirtuá-la, nem mesmo restringi-la, é inegável a sua consonância com os princípios constitucionais" (RDA. 216/385-6).

Assim, encaminho os vetos acima motivados àdeliberação de Vossas Excelências juntamente com minhas expressões do mais alto e distinto apreço.

Prefeitura de Juiz de Fora, 08 de maio de 2001.

a) TARCISIO DELGADO - Prefeito de Juiz de Fora.