Solicita-nos o ilustre Vereador Luiz Otávio Fernandes Coelho, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, análise jurídica do Projeto de Lei inserto na Mensagem nº 4168/15, que “CRIA A POLÍTICA MUNICIPAL DE PAGAMENTO POR SERVIÇOS AMBIENTAIS – PSA -, AUTORIZA O PODER EXECUTIVO A CUSTEAR E PRESTAR OUTRAS FORMAS DE APOIO AOS PROPRIETÁRIOS RURAIS HABILITADOS NO PROGRAMA E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.

  O Chefe do Executivo em sua mensagem explana o seguinte:

“O presente Projeto de Lei visa criar no município de Juiz de Fora um marco legal que incentive os proprietários rurais e equiparados a receberem recursos financeiros e apoio técnico, científico, administrativo, logístico e operacional para, em contrapartida, prestarem serviços ambientais, situação esta que tem sido comumente denominada de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA), e na proposta que ora é submetida a Vossas Excelências, o serviço ambiental diz respeito à implantação de ações para a melhoria da qualidade e quantidade de águas, e conservação da biodiversidade no Município de Juiz de Fora, seja nas propriedades rurais do município seja em áreas públicas urbanas e rurais, a partir do estabelecimento prévio de metas e resultados pelo ente público responsável, o que irá determinar o seu planejamento e consequente execução de ações e práticas.

Tendo em mira as tendências agro ambientais mais recentes e considerando a crise ambiental e hídrica que afeta o mundo, com impactos negativos já sentidos em nosso país, sobretudo em relação à escassez hídrica que afetou significativamente no ano de 2014 os estados de São Paulo e Minas Gerais, o que reflete no racionamento de água que ainda vem sendo feito em Juiz de Fora, este Projeto de Lei foi concebido como uma auspiciosa Política Municipal de Pagamento por Serviços Ambientais, também chamada de Política Municipal de PSA.

Tal proposição é marcada pela adesão e permanência voluntárias de proprietários rurais e equiparados, não gerando vínculo de emprego ou de trabalho, tendo por escopo o estímulo à adoção de boas práticas em sustentabilidade nas propriedades rurais e em áreas públicas urbanas e rurais, todas evidentemente situadas do município, através de financiamento e execução de ações para cumprimento de metas ambientais previamente determinadas, tais como a conservação e melhoria da qualidade e da disponibilidade hídrica, a restauração e conservação para incremento da biodiversidade, a redução de processos erosivos e de sedimentação em corpos hídricos, o aumento da infiltração com a minimização do escoamento superficial, a readequação de estradas vicinais, a restauração de Áreas de Preservação Permanente e a implantação do saneamento rural, o que resultará em um verdadeiro ganho para o meio ambiente e os recursos hídricos de Juiz de Fora.

Deste modo, a Política Municipal de PSA se afasta do modelo tradicional de sanção ambiental estatal, calcada em instrumentos de comando e controle, como o princípio do poluidor-pagador e do usuário-pagador, que por décadas não alcançou satisfatoriamente no campo os resultados esperados na redução da degradação da qualidade do meio ambiente, aqui entendido em sentido amplo.

Com efeito, este Projeto de Lei porta uma autêntica função promocional, distinta da função tipicamente repressora e diametralmente oposta às suas premissas inovadoras, que partem agora do princípio do provedor-recebedor ou preservador-recebedor ou protetor-recebedor, utilizando para isto instrumentos econômicos que remunerem aqueles que vierem a prestar serviços ambientais e que, em contrapartida, deverão contribuir de forma efetiva para a manutenção, recuperação e melhoria das condições ambientais e hídricas adequadas à vida.

Esta inovadora proposição ainda se preocupa em observar a matriz insculpida no art. 225 de nossa Carta Magna, fonte primária de sua inspiração, uma vez que a sua criação serve como mais um instrumento de ação posto à disposição da sociedade pelo legislador municipal para a consecução de um meio ambiente ecologicamente equilibrado em Juiz de Fora, essencial à sadia qualidade de vida de seus cidadãos, o que impõe aos poderes públicos e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e vindouras gerações, o que é uma justa e necessária preocupação igualmente reforçada pelo art. 214, da Constituição Estadual e pelo art. 62, da Lei Orgânica do Município, o que de fato realmente ansiamos a partir da conversão deste Projeto em Lei por Vossas Excelências.

Ademais, compulsando-se o texto do multicitado Projeto de Lei, verifica-se em seus arts. 30 e 70 que a fonte de recursos financeiros e apoio técnico, científico, administrativo, logístico e operacional para a viabilidade da prestação dos serviços ambientais poderá advir tanto do poder executivo municipal quanto de entidades públicas e privadas, bem como de qualquer outra pessoa jurídica, de direito público e de privado, nacional e internacional, mediante a celebração dos instrumentos contratuais neles citados e desde que tal pessoa jurídica tenha por escopo, afinidade ou interesse à preservação, defesa e recuperação dos recursos hídricos e/ou a conservação da biodiversidade, colaborando assim com os fins da Política Municipal de PSA.

Neste passo, releva destacar que a vertente proposição não gera despesas a curto prazo, na medida que o pagamento por serviços ambientais aos proprietários rurais e eventuais equiparados ainda dependerá de regulamentação por Decreto, além de que as despesas acaso patrocinadas pelo executivo municipal deverão ter prévia dotação inscrita no orçamento com a respectiva conta vinculada ao Fundo Municipal de Meio Ambiente. Por conseguinte, desnecessário o atendimento, nesta oportunidade, dos requisitos contidos no art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Por todo o exposto, espero contar com o apoio do Exmo. Sr. Presidente e dos Exmos. Edis que compõem essa Egrégia Casa Legislativa na aprovação do presente Projeto de Lei, que além de ser oportuno e conveniente, vai também ao encontro do interesse público difuso e indisponível, tendo em vista a sua flagrante relevância para o meio ambiente como um todo.”.

  É o breve relatório.

  Passo a opinar.

  No que concerne à competência legislativa sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que a Constituição Federal e Estadual dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local. Senão vejamos:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

Art. 30. Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

CONSTITUIÇÃO ESTADUAL

Art. 171. Ao Município compete legislar:

I - sobre assuntos de interesse local, notadamente: (...)

  No entendimento deste Procurador, interesse local é todo e qualquer assunto de origem do Município, considerado primordial, essencial e que de forma primaz atinge direta ou indiretamente a vida do município e de seus munícipes.

  Cabe registrar ainda que, com a Constituição Federal de 1988 o Município atingiu um grau de importância impensável nos sistemas constitucionais anteriores. Não há dúvida de que ao Município foi atribuída uma ampla competência legislativa.

  A forma de definição da competência do Município foi diversa da utilizada para prever as competências dos Estados e da União. Enquanto para Estados e União foram definidas as matérias a serem objeto de legislação, para os Municípios foi prevista uma competência genérica para "legislar sobre assuntos de interesse local" e "suplementar a legislação federal e a estadual no que couber".

  Interesse local é um conceito complexo, que só pode ser definido tendo em vista a situação concreta, pois para cada local se terá um rol diferente de assuntos assim classificados.

  Nos ensinamentos de nossos indiscutíveis doutrinadores administrativistas, podemos destacar dentre eles o seguinte:

HELY LOPES MEIRELLES, in, Direito Municipal Brasileiro, Editora Malheiros:

“O assunto de interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse para o Município, mas aquele que predominantemente afeta à população do lugar. em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância. Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e o Município (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc; regulamentos sanitários municipais".

  Ainda quanto à competência, trazemos à baila o que dita o Art. 47, incisos I e XXXV, verbis:

Art. 47. Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:

I - dar iniciativa às proposições de projetos de lei, na forma

e casos previstos nesta Lei Orgânica;

(...)

XXXV - implementar políticas públicas para a prevenção,

conservação e salvaguarda de toda a biodiversidade existente no âmbito do Município de Juiz de Fora;

  Assim, podemos concluir que quanto a competência legislativa, não há óbice legal para o prosseguimento do projeto em tela.

  Quanto à iniciativa, nenhum óbice predomina, tendo em vista o que dispõe o Art.36, VII da Lei Orgânica Municipal, verbis:

“Art.36. São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

(...)

VII – autorização para abertura de crédito adicional ou concessão de auxílios, prêmios e subvenções.”

  Presentes, pois, a competência e a iniciativa.

  Entretanto, sem a pretensão de adentrarmos no mérito, cabe-nos destacar alguns aspectos da proposição, sempre lembrando que tal análise se prende à matéria jurídica e não técnica por não ser de nossa competência tal avaliação.

  Segundo o Chefe do Executivo em sua Mensagem, a proposição em comento tem por objetivo principal “... criar no município de Juiz de Fora um marco legal que incentive os proprietários rurais e equiparados a receberem recursos financeiros e apoio técnico, científico, administrativo, logístico e operacional para, em contrapartida, prestarem serviços ambientais, situação esta que tem sido comumente denominada de Pagamento por Serviços Ambientais (PSA)...”.

  Pois bem, para melhor entender a matéria, gostaríamos de trazer um breve conceito sobre “serviços ambientais”. Segundo a vasta doutrina dominante, “serviços ambientais são as funções inestimáveis e imprescindíveis oferecidas pelos ecossistemas para a manutenção de condições ambientais adequadas para a vida na Terra, incluindo a da espécie humana”. Seguindo ainda a trilha conceitual, no que tange ao pagamento, assim entendem os administrativistas pátrios: “O pagamento ou a compensação por serviços ambientais tem como principal objetivo transferir recursos, monetários ou não, àqueles que voluntariamente ajudam a conservar ou a produzir tais serviços. Como os efeitos desses serviços são usufruídos por todos, é justo que as pessoas por eles responsáveis recebam incentivos. A idéia é que não basta apenas cobrar uma taxa de quem polui ou degrada, mas é preciso destinar recursos a quem garante a oferta dos serviços voluntariamente.”.

 Com efeito, os serviços ambientais estão relacionados aos processos ecológicos mediante os quais a natureza efetua sua reprodução e manutenção das condições ambientais que garanta o bem-estar das populações do planeta e que podem, eventualmente, serem utilizados pelo homem, tais como água, frutos, madeira, polinização natural, sequestro de carbono, dentre outros.

  À primeira vista, pode parecer estranho pagar por algo que a própria natureza oferece gratuitamente ao invés de aumentar e fiscalizar o rigor no combate à poluição e à devastação. No entanto, deve-se sublinhar que não se pretende pagar para proteger bens que a lei já determina e, sim, fomentar, por meio de pagamento, que particulares sejam motivados a executar uma obrigação de fazer, repor e preservar vegetações, qualidade de águas, conservação de biodiversidades, etc, porque, desta forma, será garantido um ambiente saudável.

  Ora, destinando-se recursos para quem garante a oferta de serviços ambientais, estar-se-á preservando diretamente o ambiente, homenageando o princípio protetor-recebedor. Em outras palavras, quem protege o ambiente merece ser recompensado por tal feito. Sobre a valoração dos ecossistemas, Rech afirma que, segundo pesquisas recentes, todos os serviços ambientais da Terra já prestados pelo homem atingem a cifra de 44,9 trilhões de dólares, equivalente a três vezes o PIB dos Estados Unidos da América.

  Daí, surgir o PSA - Pagamento por Serviços Ambientais -. O conceito tradicional de PSA é extraído de Wunder. Segundo ele, “O PSA se caracteriza como transação voluntária, que possui um serviço ambiental bem definido, apresentando como partes, pelo menos um comprador e um provedor, sob a condição de que o provedor garanta a provisão deste serviço. O referido autor traz cinco características fundamentais para a definição de PSA.

O primeiro, é que o PSA ocorre dentro de um mercado regulatório e voluntário, distinguindo-o da política de “comando-e-controle”. O segundo critério estabelece que o serviço comprado deva ser previsto e medido antecipadamente. Além disso, o esquema de PSA deve ter recursos que sejam vantajosos para pelo menos um comprador (terceiro requisito) e ao menos um vendedor (quarto requisito), mesmo que, frequentemente, essa negociação ocorra com a participação de um intermediário. E o último critério é o monitoramento, que deve ser rigoroso para garantir o cumprimento do acordo.”.

  Destaca-se que com vários anos de atraso, o PSA surge na legislação federal brasileira de forma genérica, por meio da Lei nº 12.651/2012, alterada, recentemente, pela Lei nº 12.727, de 17 de outubro de 2012. A mencionada norma legal define o PSA como uma retribuição monetária ou não às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, destacando-se o sequestro, a conservação, a manutenção e o aumento de estoque e a diminuição do fluxo de carbono. Ao final, ela afirma que o programa integrará os sistemas em âmbito nacional e estadual, tornando possível a criação de um mercado de serviços ambientais. Apenas para ilustrar vejamos o que dita o art. 4, inciso I, letras da antedita Lei Federal:

 “Art. 41.  É o Poder Executivo federal autorizado a instituir, sem prejuízo do cumprimento da legislação ambiental, programa de apoio e incentivo à conservação do meio ambiente, bem como para adoção de tecnologias e boas práticas que conciliem a produtividade agropecuária e florestal, com redução dos impactos ambientais, como forma de promoção do desenvolvimento ecologicamente sustentável, observados sempre os critérios de progressividade, abrangendo as seguintes categorias e linhas de ação:  

I - pagamento ou incentivo a serviços ambientais como retribuição, monetária ou não, às atividades de conservação e melhoria dos ecossistemas e que gerem serviços ambientais, tais como, isolada ou cumulativamente:

(...)

c) a conservação da biodiversidade;

d) a conservação das águas e dos serviços hídricos;

  Vê-se, pois, que o intuito da proposição em tela é seguir as orientações das legislações pertinentes ao meio ambiente tanto na esfera federal como na estadual e municipal, conforme constante da Carta Magna, Constituição Estadual e Lei Orgânica Municipal:

Constituição Federal

Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e futuras gerações.

Constituição Estadual

Art. 214 – Todos têm direito a meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, e ao Estado e à coletividade é imposto o dever de defendê-lo e conservá-lo para as gerações presentes e futuras.

Lei Orgânica Municipal

Art. 62. Todos têm direito ao meio ambiente saudável e ecologicamente equilibrado, como bem de uso comum do povo e essencial à adequada e sadia qualidade de vida, impondo-se à coletividade e, em especial, ao Município o dever de defendê-lo e preservá-lo para o benefício das gerações atuais e futuras.

  Por fim, no que tange ao aspecto das despesas e obediência à Lei de Responsabilidade Fiscal, o Chefe do Executivo expõe em sua Mensagem, o compromisso de apresentar a prévia dotação orçamentária vinculada ao Fundo Municipal de Meio Ambiente, caso haja alguma despesa a ser patrocinada pelo Executivo Municipal. Diz o Sr. Prefeito: “... a vertente proposição não gera despesas a curto prazo, na medida que o pagamento por serviços ambientais aos proprietários rurais e eventuais equiparados ainda dependerá de regulamentação por Decreto, além de que as despesas acaso patrocinadas pelo executivo municipal deverão ter prévia dotação inscrita no orçamento com a respectiva conta vinculada ao Fundo Municipal de Meio Ambiente. Por conseguinte, desnecessário o atendimento, nesta oportunidade, dos requisitos contidos no art. 16 da Lei de Responsabilidade Fiscal.”. Diante disso, entendemos, data vênia, que a justificativa apresentada não causa impedimento para o prosseguimento do processo, ressalvando que, diante de tal alegação, falece esta Diretoria Jurídica de conhecimento técnico para proceder à avaliação dos reflexos financeiros, caso ocorram por parte do Executivo Municipal.  

  Ex positis, e sem adentrarmos no mérito da proposição, não havendo óbice quanto à competência municipal e a iniciativa, entendemos que a proposição pode ser considerada legal e constitucional, a critério da Comissão de Legislação, Justiça e Redação.

  Por derradeiro cumpre esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

  E para culminar com tal entendimento, o Supremo Tribunal Federal de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei.

Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador”.

(MANDADO DE SEGURANÇA N° 24.584-1 - DISTRITO FEDERAL - RELATOR: MIN. MARCO AURÉLIO DE MELLO – STF).

   É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

  Palácio Barbosa Lima, 23 de julho de 2015.

      Manoel Denezine Tavares

             Procurador - I