PARECER Nº: 116/2014.

PROCESSO Nº: 7192/14

MENSAGEM Nº: 4123/2014.

EMENTA:  “Dispõe sobre o Conselho Municipal de Transportes e Trânsito de Juiz de Fora e revoga a Lei nº 8.342, de 16 de novembro de 1993”.

AUTORIA:     Executivo.

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I. RELATÓRIO

O Ilustre Vereador Luiz Otávio Fernandes Coelho, presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa, solicita parecer acerca da constitucionalidade e da legalidade do Projeto de Lei de autoria do Executivo nº 4123, que “Dispõe sobre o Conselho Municipal de Transportes e Trânsito de Juiz de Fora e revoga a Lei nº 8.342, de 16 de novembro de 1993”.

Em sua justificativa, o Exmo. Sr. Prefeito aduz que: “(...) O objetivo do Projeto de Lei encaminhado é garantir acesso às informações e a participação popular no planejamento, operação e fiscalização do sistema e a participação popular no planejamento, operação e fiscalização do sistema de transporte Público e Trânsito, visando a integração entre os diferentes modos de transporte e a melhoria da acessibilidade e mobilidade das pessoas e cargas no território do Município, e contribuindo com a melhoria da qualidade de vida e do bem estar dos habitantes da cidade”.

Apresenta no texto do Projeto de Lei, as novas atribuições do Conselho Municipal de Transportes e Trânsito, bem como a sua composição.

Esclarece que os vários eventos ocorridos no decorrer do tempo motivaram a atualização das atribuições, composição e funcionamento do Conselho Municipal de Transporte e Trânsito.

Em apertada síntese é o relatório.

II. FUNDAMENTAÇÃO

Pela ordem, no que concerne à competência legislativa municipal sobre a matéria em questão, não há qualquer impedimento, visto que as Cartas Magna e Mineira dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local, senão vejamos:

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;”

Constituição Estadual:

“Art. 171 – Ao Município compete legislar:

I – sobre assuntos de interesse local...”

Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

O constituinte originário adotou como critério de repartição de competências entre os entes federativos a predominância dos interesses, deixando a cargo da União as questões de interesse geral e nacional, aos Estados as matérias de interesse regional e aos Municípios tudo o que disser respeito ao interesse local.

No que tange ao significado da expressão “interesse local”, leciona Hely Lopes Meirelles[1]:

“(...) o interesse local se caracteriza pela predominância (e não pela exclusividade) do interesse do Município, em relação ao do Estado e da União. Isso porque não há assunto municipal que não seja reflexamente de interesse estadual e nacional. A diferença é apenas de grau, e não de substância. Estabelecida essa premissa é que se deve partir em busca dos assuntos da  competência municipal, a fim de selecionar os que são e os que não são de seu interesse local, isto é, aqueles que predominantemente interessam à atividade local.  Seria fastidiosa – e inútil, por incompleta – a apresentação de um elenco casuístico de assuntos de interesse local do Município, porque a atividade municipal, embora restrita ao território da Comuna, é multifária nos seus aspectos e variável na sua apresentação, em cada localidade. Acresce, ainda, notar a existência de matérias que se sujeitam simultaneamente à regulamentação pelas três ordens estatais, dada sua repercussão no âmbito  federal, estadual e municipal.

Exemplos típicos dessa categoria são o trânsito e a saúde pública, sobre os quais dispõem a União (regras gerais: Código Nacional de Trânsito, Código Nacional de Saúde Pública), os Estados (regulamentação: Regulamento Geral de Trânsito, Código Sanitário Estadual) e o Município (serviços locais: estacionamento, circulação, sinalização etc; regulamentos sanitários municipais).  Isso porque sobre cada faceta do assunto há um interesse predominante de uma das três entidades governamentais.   Quando essa predominância toca ao Município a ele cabe regulamentar a matéria, como assunto de seu interesse local.”

A competência municipal, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual.

Nesse sentido, leciona José Cretella Júnior:

“Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país”.

Assim, a partir da noção de assunto de interesse local, ou peculiar interesse, que se vão identificar os serviços públicos incluídos no âmbito do legislador municipal, não importando que tais serviços já recebam disciplina de norma federal ou estadual. O que importa é verificar a existência de predominância do interesse do Município, caso em que se deparará com competência convergente com a da outra unidade política, admitindo, consequentemente, normatização supletiva ou concorrente.

Desse modo, do ponto de vista da competência não se vislumbra nenhum óbice à tramitação do projeto, uma vez que trata de assunto de interesse local.

Não se pode perder de vista, que a Constituição Federal de 1988, regulamentou em seus artigos uma série de reivindicações das organizações populares em seus muitos artigos. A participação popular na elaboração das políticas públicas, através da atuação em Conselhos de gestão, sejam eles, federais, estaduais ou municipais, foi assegurada nos artigos 203 e 204 do texto constitucional que assim prescreve:

“Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivo: I- a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o ampara às crianças e adolescente carentes; III- a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV- a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V- a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência  e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei”.

Continua a CF/88 no artigo 204:

“Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social  serão realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: I- descentralização político administrativa, cabendo a coordenação e as normas gerais à esfera federal e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II- participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação de políticas e no controle das ações em todos os níveis.” 

É importante observar que os Conselhos Municipais também estão previstos nas leis orgânicas dos municípios. Para Alexandre Fortes[2] os Conselhos Municipais são: “órgãos responsáveis pela elaboração, integração e controle das políticas públicas voltadas para a assistência social.”

Nesse diapasão, a presente proposição está em conformidade com a Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora, que trata dos Conselhos Municipais no seu art. 53, senão vejamos:

Art. 53. Os Conselhos Municipais são órgãos de participação direta dos diversos segmentos da sociedade nos assuntos públicos e, a eles compete propor, fiscalizar e deliberar matérias referentes a cada setor da Administração Pública Municipal, conforme lei.

Parágrafo único. A lei definirá as atribuições, composição, deveres e responsabilidades dos Conselhos, nos quais se assegurará a participação das entidades representativas da sociedade civil.

Dessa forma, quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, a teor do previsto no art. 36, III, da Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora, são matérias de iniciativa privativa, além de outras, do Prefeito, “criação, estruturação e extinção das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta”.

Neste sentido, decidiu o Tribunal de Justiça do Estado de Minas Gerais:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE - LEI MUNICIPAL - CRIAÇÃO DE ÓRGÃO - MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO - VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Revela-se inconstitucional a Lei municipal de iniciativa da Casa Legislativa que cria o Conselho de Contribuintes no âmbito do Município, por tratar de matéria reservada à iniciativa do Poder Executivo, implicando em subtração de competência legislativa e afronta ao princípio da harmonia e independência dos Poderes. Julgada procedente a ação.[3] (g.n.)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – ARTIGO DA LEI ORGÂNICA DO MUNICÍPIO ALTERADA POR EMENDA DE INICIATIVA DA CÂMARA DE VERADORES CRIANDO CONSELHOS MUNICIPAIS – INCONSTITUCIONALIDADE – REPRESENTAÇÃO PROCEDENTE – É inconstitucional a lei de iniciativa da Câmara de Vereadores que cria órgãos que integram a Administração Municipal. (Proc. nº 1.0000.03.404775-3/000, Rel. Des. José Antônio Baía Borges, DP. 22/06/2005)

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE – LEI MUNICIPAL – CRIAÇÃO DE ÓRGÃO – MATÉRIA RESERVADA À INICIATIVA DO PODER EXECUTIVO – VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Revela-se inconstitucional a Lei Municipal de iniciativa da Casa Legislativa que cria o Conselho de Contribuintes no âmbito do Município, por tratar de matéria reservada à iniciativa do Poder Executivo, implicando em subtração de competência legislativa e afronta ao princípio da harmonia e independência dos Poderes. Julgada procedente a ação. (Proc. nº 1.0000.08.480790-8/000, Rel. Des. Kildare Carvalho, DP. 05/03/2010)

Portanto, resta obedecida a regra de iniciativa estabelecida na Lei Orgânica Municipal.

Com efeito, após os avanços obtidos com a Constituição de 1988 houve a intensificação da participação da sociedade civil na gestão das políticas públicas. Os conselhos municipais, representam um espaço privilegiado para a participação popular na elaboração, implementação e fiscalização das ações governamentais, além de permitirem o fortalecimento da relação Estado e Sociedade.

No entanto, o § 4º do art. 4º do presente projeto de lei, viola o princípio da separação harmônica de poderes previsto no art. 173 da Constituição Mineira, quando apresenta em seu texto a necessidade dos Vereadores componentes da Comissão de Urbanismo, Transporte, Trânsito, Meio Ambiente e Acessibilidade, integrarem ao Conselho Municipal de Transporte e Trânsito do Município.

Conforme estudo realizado pela Diretoria Jurídica desta Casa Legislativa em 12 de janeiro de 2009, a vedação da participação de Vereadores, na qualidade de representantes do Poder Legislativo nos Conselhos Municipais, decorre de preceito Constitucional que estabelece a independência e harmonia dos Poderes e o controle dos atos do Poder Executivo pelo Poder Legislativo.  Considerando-se que os Conselhos Municipais são uma instância de deliberação ligada à estrutura do Poder Executivo, data vênia, pode-se concluir que não cabe, portanto, vereadores como representantes do Poder Legislativo nestes Conselhos.

Conforme o escólio do Mestre Hely Lopes Meirelles, tem-se:

“Prática absolutamente inconstitucional é a designação de vereadores para integra bancas de concurso, comissões de julgamento em licitação, grupos de trabalho da Prefeitura e outras atividades tipicamente executivas. A independência dos dois órgãos do governo local veda que os membros da Câmara fiquem subordinados ao Prefeito, como impede a hierarquização do Executivo ao Legislativo. Ora, a só nomeação de um vereador pelo Prefeito está a evidenciar a sujeição deste membro do Legislativo ao chefe do Executivo local.” (g.n.)

E mais[4]:

"a só nomeação de um só vereador pelo prefeito está a evidenciar a sujeição deste membro do Legislativo ao Chefe do Executivo local", constituindo-se "prática absolutamente inconstitucional", com o acréscimo de que "a independência dos dois órgãos do governo local veda que os membros da Câmara fiquem subordinados ao prefeito, como impede a hierarquização do Executivo ao Legislativo".

Nesse sentido, o Tribunal de Justiça de São Paulo, assim decidiu:

VEREADOR - Participação em conselho deliberativo de autarquia. Instituição por lei municipal. Inadmissibilidade. Violação do princípio da independência dos poderes. Afronta à vedação do exercício de funções simultâneas em mais de um poder. Representação de inconstitucionalidade acolhida. Aplicação e inteligência dos arts. 2º da CF e 5º e § 2º da Constituição do Estado. (TJSP - ReprIntervInconst 10.566-0 - TP - Rel. Des. Dínio Garcia - J. 07.03.1990) (RT 653/86).

Dessa forma, no entendimento dessa Diretoria Jurídica, os vereadores com mandato, não devem e não podem exercer função em qualquer Conselho integrante da estrutura do Poder Executivo, mesmo sem qualquer remuneração, isto porque, sendo membro do Poder Legislativo local, não podem, ao mesmo tempo, fazer parte de um Conselho Municipal, que é um prolongamento do Executivo, criado com caráter consultivo e até deliberativo, em harmonia com os objetivos que impulsionam sua criação, ou seja, assessoramento do Governo Municipal.

Há que se considerar, por fim, que o projeto de lei poderá gerar despesas ao Município, motivo que ensejará a aplicação da Lei Complementar nº 101/00, que estabelece a necessidade de impacto orçamentário-financeiro, de modo a estimar as despesas envolvidas, nos termos dos arts. 15, 16 e 17, verbis:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias.

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º - Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º - Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º - Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º - A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5° - A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2°, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º - O disposto no § 1° não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição.

Tal exigência advêm, ainda, da própria Lei nº 12.865, de 18 de outubro de 2013, que estabelece as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2014.

Confira-se, a propósito:

Art. 36. Os projetos de lei relacionados a aumento de gastos com pessoal e encargos sociais deverão ser acompanhados de:

I – estimativa de impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subsequentes; e

II – premissas e metodologia de cálculo utilizadas para realizar a estimativa do impacto de que trata o inciso I deste artigo, conforme estabelece o § 4º, art. 17, da Lei complementar nº 101, de 2000.

Art. 41.  A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreira, bem como as admissões de pessoal, a qualquer título, só poderão ser efetivadas:

I-  após a realização do cálculo do imposto orçamentário-financeiro; e

II- se estiverem sendo obedecidos os limites constitucionais vigentes, bem como o disposto na Lei complementar nº 101, de 2000 e nas Leis Municipais nº 10.000, de 2001 e nº 10.001, de 2001, no que couber.

Alertamos, portanto, que deverão ser observadas pelo Chefe do Executivo as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal, quando da implementação da pretensa norma.

III. CONCLUSÃO

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da proposição, entendendo que o município tem competência para legislar sobre a matéria e não havendo vício de iniciativa, concluímos que o presente projeto de lei é Constitucional e Legal. Contudo, o § 4º do art. 4º, no que diz respeito a participação de Vereadores como representantes do Legislativo no Conselho Municipal de Transporte e Trânsito, fere o princípio da Separação e Harmonia entre os Poderes nos termos do art. 173 da Constituição do Estado de Minas Gerais. Conforme já demonstrado em Estudo elaborado por esta Diretoria Jurídica em 12 de janeiro de 2009.

Alertamos, ainda, para que sejam observadas as determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal quando da implementação da pretensa norma. 

Insta esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

“O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex oficio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.”[5]

Por fim, cabe ressaltar que se trata de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

É o nosso parecer, s.m.j., que ora submetemos, à apreciação da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 18 de novembro de 2014.

Nautilos Torga Junior

Procurador I