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EMENTA: “Altera o Anexo I - Quadro A.1 e Quadro B.1, da Lei nº 9.212, de 27 de janeiro de 1998, com alterações posteriores e Anexo Único da Lei nº 11.945 de 19 de janeiro de 2010, com alterações posteriores”.

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Solicita o Ilustre Vereador Chico Evangelista, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, análise jurídica do Projeto de Lei inserto na Mensagem n° 4068/13, que “Altera o Anexo I - Quadro A.1 e Quadro B.1, da Lei nº 9.212, de 27 de janeiro de 1998, com alterações posteriores e Anexo Único da Lei nº 11.945 de 19 de janeiro de 2010, com alterações posteriores”.

Em sua Mensagem, o Prefeito traz a sua justificativa:

“A presente preposição de corre de negociação envolvendo a Administração Municipal, o sindicato dos Médicos e o Sindicato dos Odontólogos, através da qual se busca reconhecer especificidade que envolve a formação dos profissionais atuantes nestas carreiras, notadamente quanto aos requisitos para obtenção da titulação de especialista”.

“No caso dos Cirurgiões-Dentistas, o Conselho Federal de Odontologia, através da Resolução CFO nº 063/2005, estabelece os critérios de reconhecimento da especialização dos Cirurgiões-Dentistas, o que, no caso do Conselho Federal de Medicina, é feito através da Resolução CFM nº 1634/2002, em ambos os casos por meio de regulamentação que independe do aval do Ministério da Educação e Cultura”.

“Sob esta perspectiva, entende-se por bem adequar a legislação municipal no sentido de reconhecer a titulação de especialidade reconhecida pelos Conselhos Federais de Odontologia e Medicina como requisitos tão suficientes quanto aos títulos de especialização reconhecidos pelo MEC para fins de progressão por mérito nas respectivas carreiras. Tal medida visa à concretizar a política de valorização contínua do quadro de servidores públicos do Município de Juiz de Fora”.

Em apertada síntese é relatório. Passo a opinar.

Pela ordem, a proposição sob análise trata de “alterar o Anexo I, - Quadro A.1 e Quadro B.1, da Lei nº 9.212, de 27 de janeiro de 1998, com alterações posteriores e Anexo Único da Lei nº 11.945 de 19 de janeiro de 2010, com alterações posteriores”. Tais alterações dizem respeito aos requisitos/escolaridade para as Classes de Cirurgião Dentista II e III e Médico II e III, do quadro de servidores do Município.

A Carta Magna dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local, senão vejamos:

Constituição Federal:

“Art. 30 - Compete aos Municípios:

I - legislar sobre assuntos de interesse local;

Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49).

A competência municipal, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual.

Nesse sentido, leciona José Cretella Júnior:

“Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país”.

Neste mesmo diapasão trazemos a seguinte lição de José Carlos Cal Garcia:

“A autonomia municipal, na dicção da Carta Magna, é total no que concerne aos assuntos de interesse local. Esse interesse local, em que pese a aparente redundância, é tudo aquilo que o Município, por meio de lei, entender do interesse de sua comunidade. O sistema constitucional autoriza a afirmação. Seria estranho, na realidade, se o Município tivesse que auscultar órgãos ou autoridades a ele estranhos, para saber o que é e o que não é do interesse local”.

(Linhas Mestras da Constituição de 1988, ed. Saraiva, 1989, p. 83).

A competência para o Município legislar sobre a organização dos seus serviços administrativos decorre diretamente da Constituição Estadual, em seu artigo171, I, “f”.

“Art. 171 – Ao Município compete legislar:

I –Sobre assuntos de interesse local, notadamente:

f) a organização dos serviços administrativos;

Com relação à Competência do Chefe do Poder Executivo, dispôs a Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora, verbis:

Art. 47. Compete ao Prefeito, entre outras atribuições:

VIII – prover os cargos públicos e expedir os demais atos referentes à situação funcional dos servidores;

XXII – organizar serviços internos das repartições criadas por lei, sem exceder as verbas para tal destinadas;

Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, também não vislumbramos nenhum vício no presente Projeto de Lei, devendo-se buscar amparo na Lei Orgânica do Município. Desta forma, pode-se verificar, que o objeto da proposição sob análise se enquadra dentre as elencadas no artigo 36 da referida Lei, que trata das matérias de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo Municipal, conforme se verifica:

Art. 36 São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica:

I – criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração;

III – criação, estruturação, atribuição das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta;

A presente proposição tem a pretensão de adequar a legislação municipal às normas do Conselho Federal de Odontologia e do Conselho Federal de Medicina que trata dos cursos de especialização em suas respectivas áreas.

Assim, no caso do CFO temos a Resolução nº 063/2005 que estabelece critérios para o reconhecimento da especialização dos Cirurgiões Dentistas, senão vejamos:

Art. 162. Serão considerados pelo Conselho Federal de Odontologia, como formadores de especialistas, os cursos ministrados por:

a) instituição de educação superior devidamente credenciada pelo MEC;

b) entidade representativa da Classe registrada no CFO;

c) escola de Saúde Pública, que mantenha cursos para cirurgiões-dentistas; e,

d) órgão oficial da área de Saúde Pública e das forças armadas.

§ 1º. A entidade registrada no Conselho Federal de Odontologia, para poder se habilitar a ministrar curso de especialização credenciado nos termos destas normas deverá:

a) congregar em seus quadros, exclusivamente, cirurgiões-dentistas e acadêmicos de Odontologia;

b) possuir em seus quadros sócios cirurgiões-dentistas inscritos no Conselho Regional e domiciliados na área da jurisdição da entidade;

c) quando se tratar de entidade que reúna exclusivamente especialistas, somente poderá ministrar curso da especialidade correspondente;

d) no caso da alínea anterior, a entidade deverá congregar, no mínimo, a maioria dos especialistas na área, inscritos no Conselho Regional da jurisdição;

e) dispor de instalações e equipamentos próprios compatíveis com o curso a ser ministrado, de acordo com o protocolo CFO;

f) ter, pelo menos, cinco anos de registro no Conselho Federal; e,

g) seja entidade comprovadamente sem fins lucrativos, isso verificado no estatuto registrado em cartório.

Art. 163. Entende-se por curso de especialização ou programa de residência, para efeito de registro e inscrição, aquele destinado exclusivamente a cirurgião-dentista inscrito em Conselho Regional de Odontologia e que atenda ao disposto nas normas do Conselho Federal de Odontologia e do MEC.

Quanto ao Conselho Regional de Medicina, temos a Resolução nº 1.632/2002 que “Dispõe sobre convênio de reconhecimento de especialidades médicas firmado entre o Conselho Federal de Medicina CFM, a Associação Médica Brasileira – AMB e a Comissão Nacional de Residência Médica – CNRM”. Tais entidades decidiram adotar condutas comuns relativas à criação e reconhecimento de especialidades médicas no país;

Contudo, foi firmado um convênio entre as três entidades que determinou o seguinte:

“CLÁUSULA SEXTA Somente médicos com tempo mínimo de dois anos de formado e registro definitivo no CRM poderão submeter-se ao concurso para concessão de título de especialista ou certificado de área de atuação outorgado pela AMB. CLÁUSULA SÉTIMA A concessão de título de especialista ou certificado de área de atuação outorgado pela CNRM dar-se-á em observância ao Art. 6º da Lei 6.932/81, que regulamenta a residência médica. CLÁUSULA OITAVA Os títulos de especialistas e os certificados de área de atuação obtidos através da AMB deverão subordinar-se aos seguintes critérios: a) Concurso realizado na Sociedade de Especialidade, desde que seja ela filiada à AMB e atenda aos requisitos aprovados pela Comissão Mista de Especialidades – CME; b) O concurso referido deverá constar de, no mínimo, currículo e prova escrita e, se necessário, oral e/ou prática.

Portanto, verifica-se a necessidade de adequação da norma municipal no sentido de acolher a titulação de especialidade reconhecida pelos Conselhos Federais de Odontologia e Medicina, com igualdade de condições aos títulos de especialização reconhecidos pelo MEC.

Há que se considerar, por fim, a aplicabilidade da Lei Complementar nº 101/00, que estabelece a necessidade de impacto orçamentário-financeiro, nos termos dos arts. 15, 16 e 17, verbis:

Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17.

Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de:

I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes;

II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. (g.n)

Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

§ 1º - Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio.

§ 2º - Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa.

§ 3º - Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.

§ 4º - A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias.

§ 5° - A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2°, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar.

§ 6º - O disposto no § 1° não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. (g.n).

O caput do art. 17 conceitua despesa obrigatória de caráter continuado como a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe, para o ente, a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios.

Ato que aumente ou crie despesa dessa natureza deverá ser instruído com dois documentos (art. 17, § 1º):

1 - uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro (art. 14, no caso de renúncia e art. 16, I, de despesa), no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas e compatibilidade com pano plurianual e LDO (art. 17, § 4º), e,

2 – um demonstrativo da origem dos recursos para o seu custeio.

Para esse efeito, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa não afetará as Metas Fiscais (LDO, art. 4º, § 1º), devendo os seus efeitos financeiros, projetados para os períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente da receita, que, desde logo se define como aquele proveniente da elevação de alíquotas, da ampliação da base de cálculo, da majoração ou da criação de tributos ou contribuição, como dispõe o mesmo art. 17, § 3º, ou pela redução permanente da despesa.

Ainda prudencialmente, estabelece-se como condição suspensiva de exequibilidade que a despesa só será executada quando as medidas referentes ao aumento permanente de receita ou redução de despesa forem implementadas, e quando essas medidas forem necessárias elas deverão integrar o instrumento (o ato) de criação ou aumento de despesas (art. 17, § 5º).

Tais exigências advêm, ainda, da própria Lei nº 12.680, de 19 de outubro de 2012, que estabelece as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2013.

Confira-se, a propósito:

Art. 42. Os projetos de lei relacionados a aumento de gastos com pessoal e encargos sociais deverão ser acompanhados de:

I - premissas e metodologia de cálculo utilizadas, conforme estabelece o art. 17, da Lei Complementar nº 101, de 2000;

II - simulação que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta, destacando ativos, inativos e pensionistas;

III - manifestação da Secretaria de Administração e Recursos Humanos, no caso do Poder Executivo, e dos órgãos próprios dos Poderes Legislativo, sobre o mérito e o impacto orçamentário e financeiro. (g.n)

Art. 44. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreira, bem como as admissões de pessoal, a qualquer título, só poderão ser efetivadas se houver prévia dotação orçamentária e financeira suficiente igual ou superior à metade do impacto orçamentário-financeiro anualizado, obedecidos os limites constitucionais vigentes, bem como o disposto nas Leis nº 10.000, de 2001 e nº 10.001, de 2001, e na Lei Complementar nº 101, de 2000 no que couber.

Nesse contexto, foi desenvolvido o “Manual sobre o Impacto Orçamentário-Financeiro” pelo Departamento de Normas Técnicas da Subsecretaria do Sistema de Controle Interno da Secretaria da Fazenda da Prefeitura de Juiz de Fora, que trata, dentre outros assuntos, dos requisitos para a execução de despesa de caráter continuado, conforme se verifica às fls. 7 a 12 do referido manual.

Verifica-se a ausência de declaração formal de adequação diante do PPA e da LDO emitida pelo ordenador de despesas, além da estimativa de impacto orçamentário financeiro.

Com efeito, consta às fls. 245 dos autos, a declaração do ordenador de despesa, in casu, a Secretária de Administração e Recursos Humanos, Andreia Madeira Goreske afirmando que “para materialização do direito à promoção automática por mérito, os servidores ocupantes de cargos das carreiras de médico ou cirurgião-dentista devem comprovar o requisito de escolaridade, após a satisfação do requisito tempo de efetivo exercício na respectiva carreira. Desta forma, o direito à promoção automática por mérito se materializa depois de cumpridas todas as condicionantes acima, tornando inviável que a Administração Pública Municipal estime que todas serão cumpridas em determinado espaço temporal, o que impede qualquer elaboração de impacto orçamentário financeiro suficientemente seguro para os fins da LRF.” (g.n.)

Verifica-se no art. 3º do presente Projeto de Lei a seguinte disposição quanto a dotação orçamentária: “Art. 3º As despesas decorrentes do disposto nesta Lei correrão à conta de dotações próprias do orçamento municipal.”

Entretanto, diante da documentação anexada ao projeto de lei, falece esta Diretoria Jurídica de conhecimento técnico para proceder à avaliação dos reflexos financeiros, bem como quanto ao cumprimento do art. 17 e seus parágrafos da Lei de Responsabilidade Fiscal e incisos I e II do art. 42 da Lei n° 12.680/12 (LDO).

Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da matéria, entendemos que não há vício de competência e iniciativa sendo, portanto, o projeto de lei legal e constitucional, nos termos do presente parecer.

Importante esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis:

O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.[1]

Por fim, cabe ressaltar que se trata de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina:

“O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.”

É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa.

Palácio Barbosa Lima, 07 de janeiro de 2014.

Nautilos Torga Junior

[1] Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.


Proposição:	MSGEX - Mensagem do Executivo Número: 4068/2013 - Processo: 4331-21 2003

PROCURADORI DO LEGISLATIVO- NAUTILOS TORGA
PARECER Nº: 153/2013 PROCESSO Nº: 4331/03 - 21º volume MENSAGEM Nº: 4068/2013 EMENTA: “Altera o Anexo I - Quadro A.1 e Quadro B.1, da Lei nº 9.212, de 27 de janeiro de 1998, com alterações posteriores e Anexo Único da Lei nº 11.945 de 19 de janeiro de 2010, com alterações posteriores”. AUTORIA: EXECUTIVO MUNICIPAL. ___________________________________________________________________________ I. RELATÓRIO Solicita o Ilustre Vereador Chico Evangelista, Presidente da Comissão de Legislação, Justiça e Redação, análise jurídica do Projeto de Lei inserto na Mensagem n° 4068/13, que “Altera o Anexo I - Quadro A.1 e Quadro B.1, da Lei nº 9.212, de 27 de janeiro de 1998, com alterações posteriores e Anexo Único da Lei nº 11.945 de 19 de janeiro de 2010, com alterações posteriores”. Em sua Mensagem, o Prefeito traz a sua justificativa: “A presente preposição de corre de negociação envolvendo a Administração Municipal, o sindicato dos Médicos e o Sindicato dos Odontólogos, através da qual se busca reconhecer especificidade que envolve a formação dos profissionais atuantes nestas carreiras, notadamente quanto aos requisitos para obtenção da titulação de especialista”. “No caso dos Cirurgiões-Dentistas, o Conselho Federal de Odontologia, através da Resolução CFO nº 063/2005, estabelece os critérios de reconhecimento da especialização dos Cirurgiões-Dentistas, o que, no caso do Conselho Federal de Medicina, é feito através da Resolução CFM nº 1634/2002, em ambos os casos por meio de regulamentação que independe do aval do Ministério da Educação e Cultura”. “Sob esta perspectiva, entende-se por bem adequar a legislação municipal no sentido de reconhecer a titulação de especialidade reconhecida pelos Conselhos Federais de Odontologia e Medicina como requisitos tão suficientes quanto aos títulos de especialização reconhecidos pelo MEC para fins de progressão por mérito nas respectivas carreiras. Tal medida visa à concretizar a política de valorização contínua do quadro de servidores públicos do Município de Juiz de Fora”. Em apertada síntese é relatório. Passo a opinar. II. PARECER Pela ordem, a proposição sob análise trata de “alterar o Anexo I, - Quadro A.1 e Quadro B.1, da Lei nº 9.212, de 27 de janeiro de 1998, com alterações posteriores e Anexo Único da Lei nº 11.945 de 19 de janeiro de 2010, com alterações posteriores”. Tais alterações dizem respeito aos requisitos/escolaridade para as Classes de Cirurgião Dentista II e III e Médico II e III, do quadro de servidores do Município. A Carta Magna dispõem sobre normas que autorizam os Municípios a legislarem sobre assuntos de interesse local, senão vejamos: Constituição Federal: “Art. 30 - Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; Por interesse local entende-se “todos os assuntos do Município, mesmo em que ele não fosse o único interessado, desde que seja o principal. É a sua predominância; tudo que repercute direta e imediatamente na vida municipal é de interesse local”. (CASTRO José Nilo de, in Direito Municipal Positivo, 4. ed., Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1999, p. 49). A competência municipal, portanto, reside no direito subjetivo público de tomar toda e qualquer providência, em assunto de interesse local, isto é, em assuntos de seu peculiar interesse, legislando, administrando, tributando, fiscalizando, sempre nos limites ou parâmetros fixados pela Constituição da República e também pela Constituição Estadual. Nesse sentido, leciona José Cretella Júnior: “Peculiar interesse, desse modo, é aquele que se refere, primordialmente e diretamente, sem dúvida, ao agrupamento humano local, mas que também atende a interesses de todo país”. Neste mesmo diapasão trazemos a seguinte lição de José Carlos Cal Garcia: “A autonomia municipal, na dicção da Carta Magna, é total no que concerne aos assuntos de interesse local. Esse interesse local, em que pese a aparente redundância, é tudo aquilo que o Município, por meio de lei, entender do interesse de sua comunidade. O sistema constitucional autoriza a afirmação. Seria estranho, na realidade, se o Município tivesse que auscultar órgãos ou autoridades a ele estranhos, para saber o que é e o que não é do interesse local”. (Linhas Mestras da Constituição de 1988, ed. Saraiva, 1989, p. 83). A competência para o Município legislar sobre a organização dos seus serviços administrativos decorre diretamente da Constituição Estadual, em seu artigo171, I, “f”. “Art. 171 – Ao Município compete legislar: I –Sobre assuntos de interesse local, notadamente: f) a organização dos serviços administrativos; Com relação à Competência do Chefe do Poder Executivo, dispôs a Lei Orgânica do Município de Juiz de Fora, verbis: Art. 47. Compete ao Prefeito, entre outras atribuições: VIII – prover os cargos públicos e expedir os demais atos referentes à situação funcional dos servidores; XXII – organizar serviços internos das repartições criadas por lei, sem exceder as verbas para tal destinadas; Quanto à iniciativa para deflagrar o processo legislativo, também não vislumbramos nenhum vício no presente Projeto de Lei, devendo-se buscar amparo na Lei Orgânica do Município. Desta forma, pode-se verificar, que o objeto da proposição sob análise se enquadra dentre as elencadas no artigo 36 da referida Lei, que trata das matérias de iniciativa exclusiva do Chefe do Executivo Municipal, conforme se verifica: Art. 36 São matérias de iniciativa privativa do Prefeito, além de outras previstas nesta Lei Orgânica: I – criação, transformação, extinção de cargos, funções ou empregos públicos dos órgãos da administração direta, autárquica e fundacional e a fixação ou alteração da respectiva remuneração; III – criação, estruturação, atribuição das secretarias ou departamento equivalente, órgão autônomo e entidade da administração pública indireta; A presente proposição tem a pretensão de adequar a legislação municipal às normas do Conselho Federal de Odontologia e do Conselho Federal de Medicina que trata dos cursos de especialização em suas respectivas áreas. Assim, no caso do CFO temos a Resolução nº 063/2005 que estabelece critérios para o reconhecimento da especialização dos Cirurgiões Dentistas, senão vejamos: Art. 162. Serão considerados pelo Conselho Federal de Odontologia, como formadores de especialistas, os cursos ministrados por: a) instituição de educação superior devidamente credenciada pelo MEC; b) entidade representativa da Classe registrada no CFO; c) escola de Saúde Pública, que mantenha cursos para cirurgiões-dentistas; e, d) órgão oficial da área de Saúde Pública e das forças armadas. § 1º. A entidade registrada no Conselho Federal de Odontologia, para poder se habilitar a ministrar curso de especialização credenciado nos termos destas normas deverá: a) congregar em seus quadros, exclusivamente, cirurgiões-dentistas e acadêmicos de Odontologia; b) possuir em seus quadros sócios cirurgiões-dentistas inscritos no Conselho Regional e domiciliados na área da jurisdição da entidade; c) quando se tratar de entidade que reúna exclusivamente especialistas, somente poderá ministrar curso da especialidade correspondente; d) no caso da alínea anterior, a entidade deverá congregar, no mínimo, a maioria dos especialistas na área, inscritos no Conselho Regional da jurisdição; e) dispor de instalações e equipamentos próprios compatíveis com o curso a ser ministrado, de acordo com o protocolo CFO; f) ter, pelo menos, cinco anos de registro no Conselho Federal; e, g) seja entidade comprovadamente sem fins lucrativos, isso verificado no estatuto registrado em cartório. Art. 163. Entende-se por curso de especialização ou programa de residência, para efeito de registro e inscrição, aquele destinado exclusivamente a cirurgião-dentista inscrito em Conselho Regional de Odontologia e que atenda ao disposto nas normas do Conselho Federal de Odontologia e do MEC. Quanto ao Conselho Regional de Medicina, temos a Resolução nº 1.632/2002 que “Dispõe sobre convênio de reconhecimento de especialidades médicas firmado entre o Conselho Federal de Medicina CFM, a Associação Médica Brasileira – AMB e a Comissão Nacional de Residência Médica – CNRM”. Tais entidades decidiram adotar condutas comuns relativas à criação e reconhecimento de especialidades médicas no país; Contudo, foi firmado um convênio entre as três entidades que determinou o seguinte: “CLÁUSULA SEXTA Somente médicos com tempo mínimo de dois anos de formado e registro definitivo no CRM poderão submeter-se ao concurso para concessão de título de especialista ou certificado de área de atuação outorgado pela AMB. CLÁUSULA SÉTIMA A concessão de título de especialista ou certificado de área de atuação outorgado pela CNRM dar-se-á em observância ao Art. 6º da Lei 6.932/81, que regulamenta a residência médica. CLÁUSULA OITAVA Os títulos de especialistas e os certificados de área de atuação obtidos através da AMB deverão subordinar-se aos seguintes critérios: a) Concurso realizado na Sociedade de Especialidade, desde que seja ela filiada à AMB e atenda aos requisitos aprovados pela Comissão Mista de Especialidades – CME; b) O concurso referido deverá constar de, no mínimo, currículo e prova escrita e, se necessário, oral e/ou prática. Portanto, verifica-se a necessidade de adequação da norma municipal no sentido de acolher a titulação de especialidade reconhecida pelos Conselhos Federais de Odontologia e Medicina, com igualdade de condições aos títulos de especialização reconhecidos pelo MEC. Há que se considerar, por fim, a aplicabilidade da Lei Complementar nº 101/00, que estabelece a necessidade de impacto orçamentário-financeiro, nos termos dos arts. 15, 16 e 17, verbis: Art. 15. Serão consideradas não autorizadas, irregulares e lesivas ao patrimônio público a geração de despesa ou assunção de obrigação que não atendam o disposto nos arts. 16 e 17. Art. 16. A criação, expansão ou aperfeiçoamento de ação governamental que acarrete aumento da despesa será acompanhado de: I - estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva entrar em vigor e nos dois subseqüentes; II - declaração do ordenador da despesa de que o aumento tem adequação orçamentária e financeira com a lei orçamentária anual e compatibilidade com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias. (g.n) Art. 17. Considera-se obrigatória de caráter continuado a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixem para o ente a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. § 1º - Os atos que criarem ou aumentarem despesa de que trata o caput deverão ser instruídos com a estimativa prevista no inciso I do art. 16 e demonstrar a origem dos recursos para seu custeio. § 2º - Para efeito do atendimento do § 1º, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa criada ou aumentada não afetará as metas de resultados fiscais previstas no anexo referido no § 1º do art. 4º, devendo seus efeitos financeiros, nos períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente de receita ou pela redução permanente de despesa. § 3º - Para efeito do § 2º, considera-se aumento permanente de receita o proveniente da elevação de alíquotas, ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição. § 4º - A comprovação referida no § 2º, apresentada pelo proponente, conterá as premissas e metodologia de cálculo utilizadas, sem prejuízo do exame de compatibilidade da despesa com as demais normas do plano plurianual e da lei de diretrizes orçamentárias. § 5° - A despesa de que trata este artigo não será executada antes da implementação das medidas referidas no § 2°, as quais integrarão o instrumento que a criar ou aumentar. § 6º - O disposto no § 1° não se aplica às despesas destinadas ao serviço da dívida nem ao reajustamento de remuneração de pessoal de que trata o inciso X do art. 37 da Constituição. (g.n). O caput do art. 17 conceitua despesa obrigatória de caráter continuado como a despesa corrente derivada de lei, medida provisória ou ato administrativo normativo que fixe, para o ente, a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. Ato que aumente ou crie despesa dessa natureza deverá ser instruído com dois documentos (art. 17, § 1º): 1 - uma estimativa do impacto orçamentário-financeiro (art. 14, no caso de renúncia e art. 16, I, de despesa), no exercício em que entrar em vigor e nos dois seguintes, acompanhada das premissas e metodologia de cálculo utilizadas e compatibilidade com pano plurianual e LDO (art. 17, § 4º), e, 2 – um demonstrativo da origem dos recursos para o seu custeio. Para esse efeito, o ato será acompanhado de comprovação de que a despesa não afetará as Metas Fiscais (LDO, art. 4º, § 1º), devendo os seus efeitos financeiros, projetados para os períodos seguintes, ser compensados pelo aumento permanente da receita, que, desde logo se define como aquele proveniente da elevação de alíquotas, da ampliação da base de cálculo, da majoração ou da criação de tributos ou contribuição, como dispõe o mesmo art. 17, § 3º, ou pela redução permanente da despesa. Ainda prudencialmente, estabelece-se como condição suspensiva de exequibilidade que a despesa só será executada quando as medidas referentes ao aumento permanente de receita ou redução de despesa forem implementadas, e quando essas medidas forem necessárias elas deverão integrar o instrumento (o ato) de criação ou aumento de despesas (art. 17, § 5º). Tais exigências advêm, ainda, da própria Lei nº 12.680, de 19 de outubro de 2012, que estabelece as diretrizes orçamentárias para o exercício de 2013. Confira-se, a propósito: Art. 42. Os projetos de lei relacionados a aumento de gastos com pessoal e encargos sociais deverão ser acompanhados de: I - premissas e metodologia de cálculo utilizadas, conforme estabelece o art. 17, da Lei Complementar nº 101, de 2000; II - simulação que demonstre o impacto da despesa com a medida proposta, destacando ativos, inativos e pensionistas; III - manifestação da Secretaria de Administração e Recursos Humanos, no caso do Poder Executivo, e dos órgãos próprios dos Poderes Legislativo, sobre o mérito e o impacto orçamentário e financeiro. (g.n) Art. 44. A concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração, a criação de cargos ou alteração de estrutura de carreira, bem como as admissões de pessoal, a qualquer título, só poderão ser efetivadas se houver prévia dotação orçamentária e financeira suficiente igual ou superior à metade do impacto orçamentário-financeiro anualizado, obedecidos os limites constitucionais vigentes, bem como o disposto nas Leis nº 10.000, de 2001 e nº 10.001, de 2001, e na Lei Complementar nº 101, de 2000 no que couber. Nesse contexto, foi desenvolvido o “Manual sobre o Impacto Orçamentário-Financeiro” pelo Departamento de Normas Técnicas da Subsecretaria do Sistema de Controle Interno da Secretaria da Fazenda da Prefeitura de Juiz de Fora, que trata, dentre outros assuntos, dos requisitos para a execução de despesa de caráter continuado, conforme se verifica às fls. 7 a 12 do referido manual. Verifica-se a ausência de declaração formal de adequação diante do PPA e da LDO emitida pelo ordenador de despesas, além da estimativa de impacto orçamentário financeiro. Com efeito, consta às fls. 245 dos autos, a declaração do ordenador de despesa, *in casu, a Secretária de Administração e Recursos Humanos, Andreia Madeira Goreske afirmando que “para materialização do direito à promoção automática por mérito, os servidores ocupantes de cargos das carreiras de médico ou cirurgião-dentista devem comprovar o requisito de escolaridade, após a satisfação do requisito tempo de efetivo exercício na respectiva carreira. Desta forma, o direito à promoção automática por mérito se materializa depois de cumpridas todas as condicionantes acima, tornando inviável que a Administração Pública Municipal estime que todas serão cumpridas em determinado espaço temporal, o que impede qualquer elaboração de impacto orçamentário financeiro suficientemente seguro para os fins da LRF.” (g.n.) Verifica-se no art. 3º do presente Projeto de Lei a seguinte disposição quanto a dotação orçamentária: “Art. 3º As despesas decorrentes do disposto nesta Lei correrão à conta de dotações próprias do orçamento municipal.”* Entretanto, diante da documentação anexada ao projeto de lei, falece esta Diretoria Jurídica de conhecimento técnico para proceder à avaliação dos reflexos financeiros, bem como quanto ao cumprimento do art. 17 e seus parágrafos da Lei de Responsabilidade Fiscal e incisos I e II do art. 42 da Lei n° 12.680/12 (LDO). III. CONCLUSÃO Ante o exposto, sem adentrarmos no mérito da matéria, entendemos que não há vício de competência e iniciativa sendo, portanto, o projeto de lei legal e constitucional, nos termos do presente parecer. Importante esclarecer que todo o exposto trata-se de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. Nesse sentido é o entendimento do SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL que, de forma específica, já expôs a sua posição a respeito, verbis: O parecer emitido por procurador ou advogado de órgão da administração pública não é ato administrativo. Nada mais é do que a opinião emitida pelo operador do direito, opinião técnico-jurídica, que orientará o administrador na tomada da decisão, na prática do ato administrativo, que se constitui na execução ex officio da lei. Na oportunidade do julgamento, porquanto envolvido na espécie simples parecer, ou seja, ato opinativo que poderia ser, ou não, considerado pelo administrador.[1] Por fim, cabe ressaltar que se trata de um parecer opinativo, ou seja, tem caráter técnico-opinativo. O Prof. Hely Lopes Meirelles, em sua incontestável obra “Direito Administrativo Brasileiro”, Editora Malheiros, ensina: “O parecer tem caráter meramente opinativo, não vinculando a Administração ou os particulares à sua motivação ou conclusões, salvo se aprovado por ato subseqüente. Já, então, o que subsiste como ato administrativo não é o parecer, mas, sim, o ato de sua aprovação por quem o solicitou.” É o nosso parecer, s.m.j., o qual submetemos, sub censura, à consideração da digna Comissão de Legislação, Justiça e Redação desta Casa. Palácio Barbosa Lima, 07 de janeiro de 2014. Nautilos Torga Junior Procurador I [1] Mandado de Segurança n° 24.584-1 - Distrito Federal - Relator: Min. Marco Aurélio de Mello – STF.